“為了穩(wěn)增長而亂做PPP項(xiàng)目，長遠(yuǎn)來看很可怕，可能會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者，近期官方更加重視PPP規(guī)范發(fā)展，控制風(fēng)險(xiǎn)，今年毫無疑問是PPP的規(guī)范年。
5月，國家發(fā)改委一周內(nèi)召開三場座談會(huì)，摸底PPP發(fā)展中碰到的問題，并將上報(bào)給國務(wù)院;4月底，財(cái)政部、國家發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布通知，嚴(yán)禁地方政府利用PPP變相舉債;意在促使PPP規(guī)范發(fā)展的第四批國家PPP示范項(xiàng)目正在醞釀中; PPP條例也將在近期公開征求意見。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平近日在“中國PPP良好實(shí)踐”國際研討會(huì)上表示，要保證PPP改革可持續(xù)發(fā)展，特別是在市場很熱的情況下，規(guī)范完善和控風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，創(chuàng)新的油門、風(fēng)險(xiǎn)的剎車和改革的方向盤皆不可偏廢。
潛藏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會(huì)資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，進(jìn)而促使政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)財(cái)政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，作為全面深化改革的重要抓手。
三年多時(shí)間里，PPP法規(guī)體系逐步完善，示范項(xiàng)目正發(fā)揮著“標(biāo)桿”和帶動(dòng)作用，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、PPP引導(dǎo)基金、獎(jiǎng)勵(lì)政策等各類支持政策不斷出臺(tái)，地方政府對(duì)于推動(dòng)PPP項(xiàng)目熱情高漲，更多投資者選擇加入。
“PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。”主抓PPP工作的財(cái)政部副部長史耀斌在去年底的全國財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)上表示，PPP改革工作正有序推進(jìn)，取得積極成效。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目共計(jì)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬億元。
伴隨著PPP的爆炸式增長，不少問題也隨之暴露。最突出的是，部分地方政府借PPP變相舉債，即打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
多位省級(jí)財(cái)政廳人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，地方的確存在不同程度的借PPP之名行變相融資之實(shí)，讓人很頭疼。
經(jīng)常給地方官員培訓(xùn)PPP的王守清還發(fā)現(xiàn)，地方政府嫌做PPP模式比較麻煩，想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目。
“部分地方借PPP變相舉債，規(guī)避PPP管理要求，做假PPP項(xiàng)目，本質(zhì)上還是觀念轉(zhuǎn)變不到位，沒有理解中央推廣PPP的意圖，簡單把PPP理解為新的融資手段，追求經(jīng)濟(jì)增長和個(gè)人政績。”王守清稱，“本來推PPP目的是化解政府債務(wù)，但不規(guī)范操作下債務(wù)不減反增。”
中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟在2017第十五屆水業(yè)論壇上表示，PPP模式下股權(quán)融資雖然由社會(huì)資本出資，但實(shí)際上是明股實(shí)債，債務(wù)資金要找當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司進(jìn)行接盤，最后都要轉(zhuǎn)化為地方政府或有債務(wù)。政府對(duì)各種支出責(zé)任或有負(fù)債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用得不亦樂乎。
“隱形門檻”
除了潛藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，PPP在三年探索中還有不少實(shí)操中碰到的問題等待解決。
比如，個(gè)別地方政府通過設(shè)置高額保證金、注冊(cè)資本、銀行存款等條件，制造“隱形門檻”讓民營資本畏難。
龍?jiān)鞒峭顿Y管理有限公司副總經(jīng)理苗紀(jì)江曾告訴第一財(cái)經(jīng)記者，“做PPP項(xiàng)目遇到的坎兒不少。比如一些項(xiàng)目投資額不到10億元，地方卻設(shè)置了總資產(chǎn)50億元甚至百億元的高門檻，把民企攔在門外。”
王守清發(fā)現(xiàn)，確實(shí)有部分地方官員害怕民企參與到PPP項(xiàng)目。“因?yàn)轫?xiàng)目做好了是理所當(dāng)然，如果出問題官員擔(dān)心給自己惹事，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力甚至受賄等質(zhì)疑。另外國企參與PPP項(xiàng)目出問題了，不會(huì)撂挑子，但民企可能就不干了，風(fēng)險(xiǎn)不可控，也會(huì)影響官員政治生涯。”
同樣，民企也擔(dān)心政府不履約，長達(dá)二三十年合作中可能出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，再加上自身能力局限，民營資本參與PPP項(xiàng)目也觀望居多，舉棋不定。
受政府和民企互相擔(dān)心對(duì)方不履約等因素影響，民營資本參與PPP項(xiàng)目積極性并不高也困擾著決策層。國外PPP模式限定私人資本參與，中國則根據(jù)國情，央企、國企也允許并在實(shí)踐中大量參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，市場人士擔(dān)心其中潛藏風(fēng)險(xiǎn)。
惡性競爭的問題也愈演愈烈。
苗紀(jì)江告訴第一財(cái)經(jīng)，企業(yè)在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)低價(jià)競爭現(xiàn)象不少，比如中部一個(gè)幾十億的綜合管廊PPP項(xiàng)目，一家公司把回報(bào)率調(diào)到基準(zhǔn)利率，下浮到基本上沒有任何利潤空間，甚至?xí)潛p，這讓其他企業(yè)沒法與其競爭。如果政府同意這一報(bào)價(jià)，政府以后肯定吃虧，因?yàn)槠髽I(yè)不可能不尋求利潤來給你免費(fèi)做，很可能最后出現(xiàn)政府和企業(yè)雙輸局面。
PPP項(xiàng)目咨詢行業(yè)也面臨低價(jià)惡性競爭問題。
以廣西某地軌道交通投融資咨詢服務(wù)項(xiàng)目公開招標(biāo)為例，根據(jù)招標(biāo)信息，該項(xiàng)目預(yù)定的業(yè)務(wù)市場價(jià)起點(diǎn)為30萬元，但實(shí)際中標(biāo)價(jià)格卻僅為2.28萬元。以超低價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象，引起同行普遍質(zhì)疑，有業(yè)內(nèi)人士調(diào)侃“這點(diǎn)錢夠來回的路費(fèi)嗎?”
另外，PPP發(fā)展還面臨諸如投資回報(bào)、融資渠道、忽視運(yùn)營、稅收規(guī)則、退出渠道以及合格社會(huì)資本方選擇等多方面的問題。
PPP發(fā)展規(guī)范之年
其實(shí)，地方借PPP項(xiàng)目變相融資、規(guī)避PPP管理要求、PPP項(xiàng)目“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”等問題早已為官方意識(shí)到。
財(cái)政部早在2015年就要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這一紅線目的在于防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部還發(fā)文嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。
王守清告訴第一財(cái)經(jīng)記者，種種跡象顯示，打擊地方借PPP項(xiàng)目變相融資力度明顯加大。
“在財(cái)政部去年摸底地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保之后，今年相關(guān)負(fù)責(zé)人被處罰，包括重慶市黔江區(qū)財(cái)政局局長被撤職。2月底，財(cái)政部發(fā)函公開質(zhì)疑武漢地鐵8號(hào)線PPP項(xiàng)目可能存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)。再到50號(hào)文把包括PPP模式在內(nèi)的不規(guī)范地方政府舉債路子都堵死。”王守清稱。
財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)六部門近期發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，即上述50號(hào)文，一大要點(diǎn)就是規(guī)范PPP行為。
50號(hào)文要求，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
國家發(fā)改委也于近期連續(xù)召開了PPP金融機(jī)構(gòu)、專家和社會(huì)資本三場座談會(huì)。參與專家座談會(huì)的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者，官方還是希望了解PPP發(fā)展中面臨哪些問題，并收集各方建議。
金永祥認(rèn)為，PPP發(fā)展中面臨的問題不少，比如項(xiàng)目出問題后中央和地方誰去監(jiān)管，如何監(jiān)管?地方達(dá)到10%財(cái)力上限后PPP模式怎么繼續(xù)走下去?不少?zèng)]完成融資的PPP項(xiàng)目如何與資金對(duì)接?未來費(fèi)價(jià)改革和金融改革是PPP發(fā)展的關(guān)鍵。
財(cái)政部條法司副司長周勁松近日在PPP創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展論壇上表示，中國有關(guān)PPP的立法正在緊鑼密鼓推進(jìn)，PPP條例已完成初稿，最近一兩個(gè)月會(huì)向社會(huì)公開征求意見。PPP立法以解決目前突出的問題為導(dǎo)向，同時(shí)體現(xiàn)制度建設(shè)的前瞻性、引導(dǎo)性，為PPP的發(fā)展發(fā)揮保障、促進(jìn)和規(guī)范作用。
參與過PPP條例立法征求意見的君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)告訴第一財(cái)經(jīng)，不能指望一個(gè)PPP條例能解決所有問題，但它能對(duì)PPP規(guī)范發(fā)展起到積極作用。
財(cái)政部金融司司長孫曉霞近日接受媒體采訪時(shí)表示，財(cái)政部對(duì)PPP實(shí)施正面清單管理，積極引導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，盡力杜絕清單之外的“擦邊球”。
“今年毫無疑問是PPP發(fā)展規(guī)范之年，從發(fā)改委這邊看，從穩(wěn)增長角度看能做PPP項(xiàng)目盡量做，但它也強(qiáng)調(diào)規(guī)范。金融機(jī)構(gòu)也在發(fā)文不能給地方違法違規(guī)借債。國資委讓央企做PPP，也在強(qiáng)調(diào)規(guī)范。”王守清稱。（來源：第一財(cái)經(jīng) 陳益刊）
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