放眼全國，凡是資源優(yōu)裕的地方，幾乎都是腐敗重災(zāi)區(qū)，這也成為困擾資源大省山西的一個魔咒。在過去，山西煤礦“多、小、散、亂”的格局，導(dǎo)致資源浪費，環(huán)境惡化，礦難頻發(fā)，也為腐敗滋長提供了肥美的土壤。為此，山西數(shù)次試圖通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，去除沉疴痼疾。
然而，幾乎每一次轉(zhuǎn)型的努力，都是以行政手段為主導(dǎo)。在行政手段主導(dǎo)的平臺上，因為缺乏足夠的監(jiān)管，又給權(quán)力尋租創(chuàng)造了機會。原本腐敗橫生的煤炭領(lǐng)域，只是一次次地重新進行權(quán)力的洗牌和利益再分配。
功利的轉(zhuǎn)型
山西省社科院副院長潘云告訴《中國新聞周刊》，山西的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，如果追根溯源，可以追溯到上世紀(jì)80年代后期。
1987、1988年，國家對山西能源化工基地上千億元的投資基本結(jié)束。由這種投資支撐的高速發(fā)展的該省經(jīng)濟，疲態(tài)初現(xiàn)。“六五”期間(1981-1985年)，山西省的經(jīng)濟增長速度為11.6%，到了“七五”(1986-1990年)，這一速度跌落到5.9%，下降了近一半。
此時，以廣東為代表的南方沿海省份的經(jīng)濟，正呈現(xiàn)出令人矚目的增長。其中增長較快的兩個領(lǐng)域，一個是外向型經(jīng)濟，另一個是輕工業(yè)。
一個由山西社科院院長劉貫文領(lǐng)銜的團隊，開始做一個該省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方案。該方案的核心內(nèi)容，是在保障國家能源供給的前提下，發(fā)展一些其他產(chǎn)業(yè)，尤其是輕工產(chǎn)業(yè)。
這是一個注定不會在決策層產(chǎn)生影響的方案。此前幾年，國家重金打造山西能源重化工基地，此時雛形初現(xiàn)。因此，無論是對于中央政府還是山西省政府而言，結(jié)構(gòu)調(diào)整都是一個不合時宜的話題。
1992年，鄧小平南巡講話后，國內(nèi)掀起了新一輪發(fā)展的高潮。此時，經(jīng)過了“七五”期間低速的發(fā)展，山西在全國的GDP排名，已經(jīng)掉到了第20名。
山西省委、省政府提出了經(jīng)濟上要“上新臺階”的戰(zhàn)略。山西當(dāng)時的總結(jié)是，該省經(jīng)濟之所以落在后面，是因為招商引資不夠。而要招商引資，就要加強硬件設(shè)施。于是就提出來“三個基礎(chǔ)”和“四個重點”，前者指農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施；后者指挖煤、輸電、飲水、修路。
1993年，山西省開建太原至舊關(guān)的高速公路，大大縮短了通往北京和天津的時間；太原至長治、汾陽至柳林、運城至風(fēng)陵渡的二級公路也開始修建。太原通往地市的公路骨架開始形成。此間，山西還修建了引黃工程，上馬了陽城電廠，變輸煤為輸電。
上述舉措，一方面讓過去一直困擾山西的輸煤問題大大緩解，同時解決了發(fā)電問題。此輪過后，山西省能源基地的地位進一步強化。
此時，由行政力量主導(dǎo)的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與腐敗之間的因果關(guān)系，尚不明顯。當(dāng)時，省委書記胡富國倡導(dǎo)的奉獻精神，在幾大工程的建設(shè)中起到了主導(dǎo)作用，行政調(diào)配與腐敗之間的關(guān)聯(lián)受到了抑制。
接下來是1999年。1998年的亞洲金融危機，讓成為全國能源基地16年的山西省，第一次經(jīng)歷市場需求不足的壓力。潘云還記得，當(dāng)年大同礦務(wù)局有個口號，叫“人人230(指每月工資230元)，勒緊腰帶過難關(guān)。”挖出來的煤賣不出去，就直接倒到溝里。
1999年，山西省人均收入全國倒數(shù)第一。當(dāng)年10月，山西省在運城召開“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”大會，達成的共識是：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理是山西經(jīng)濟發(fā)展最為突出的問題。潘云說，以前說的都是“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，這次說的是“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”。
山西省提出了一個“1311”規(guī)劃。即在2001至2005年，要集中抓好100個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、30個戰(zhàn)略性工業(yè)潛力產(chǎn)品、10個旅游景區(qū)景點和100個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目。10年的目標(biāo)則是，爭取使產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級達到全國中等甚至更高的水平。
但十年規(guī)劃的話音未落，煤價開始陡漲。接下來就應(yīng)了潘云的一句話：“結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個規(guī)律是：每次到了經(jīng)濟不行的時候，大家都認(rèn)為應(yīng)該調(diào)整；一到經(jīng)濟形勢好的時候，就自然而然選擇發(fā)展快的產(chǎn)業(yè)。”
這一階段，煤礦正處于價值最被看低的時候，官員缺少腐敗的動力。但這一階段的很多低價轉(zhuǎn)讓項目，在煤價上漲了以后，被很多人解讀為有利益輸送和國有資產(chǎn)流失的嫌疑。
但潘云認(rèn)為，此時的一些低價轉(zhuǎn)讓項目，正是煤炭產(chǎn)業(yè)在低潮時實際價值的真實體現(xiàn)，因為誰也無法預(yù)期煤價此后的大幅上漲。在這一輪的資源整合中，腐敗問題時有發(fā)生，但尚未形成氣候。
山西省煤炭廳一位官員告訴《中國新聞周刊》，煤炭整合中產(chǎn)生腐敗的可能性，與對煤炭市場的預(yù)期有關(guān)。如果預(yù)期收益很高，手握權(quán)力的官員就很可能會“雁過拔毛”。
山西九成焦化公司董事長連九成對此有深刻的體會。他在1995年開始申辦一個煤礦，經(jīng)過8年的輾轉(zhuǎn)，終于在煤炭看漲的2003年拿到了一個煤礦的資源許可證。此時，煤礦所在的寧鄉(xiāng)縣一位領(lǐng)導(dǎo)希望自己人參股，并想通過壓低連九成此前的投入，使自己人能以同樣的投入占據(jù)更多的股份。
這位縣領(lǐng)導(dǎo)只給了1500萬元的估價，遭到連九成的拒絕。畢竟，為了辦理這個煤礦，連九成有發(fā)票的投入就已經(jīng)達到2000多萬元，這還沒算上一些擺不到桌面上的投入。
合作失敗后，這位縣領(lǐng)導(dǎo)就給縣里負(fù)責(zé)審批的部門打招呼，給連九成辦理手續(xù)設(shè)置障礙，致使該項目最終流產(chǎn)。
整合的“機遇”
2004年，山西省長張寶順在學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，提出了“三個發(fā)展”：轉(zhuǎn)型發(fā)展、安全發(fā)展和和諧發(fā)展。潘云說，這是山西省委文件里，第一次用“轉(zhuǎn)型”這個詞。
在寧鄉(xiāng)縣煤老板高山虎的印象中，2000年及以后的幾年，煤礦一直處于連軸轉(zhuǎn)般的轉(zhuǎn)型中。“政府對煤礦產(chǎn)量的要求，一開始是3萬噸，接著是9萬、15萬、21萬、30萬、60萬，最后是90萬噸。”
他說，自己有很長時間一直在辦手續(xù)的路上。“5萬噸還沒批下來，就要改成9萬噸了，9萬噸還沒批下來，又要改成15萬噸。中間就是凈辦手續(xù)了。”
辦手續(xù)的“辦”字，很大一部分含義是打點官員。官員的權(quán)力在于，他不說不給你辦，但他可以拖著。對于日進百萬金的煤老板來說，算過這個賬以后，通常都會選擇“破財消災(zāi)”。
一位煤企負(fù)責(zé)人向《中國新聞周刊》介紹了申辦煤礦許可證的過程，以及其中的打點細(xì)節(jié)。記者發(fā)現(xiàn)，這是一個各個環(huán)節(jié)均需要打點的系統(tǒng)工程。轉(zhuǎn)型給了這些官員新的機會，他們權(quán)盡其用，讓政府對轉(zhuǎn)型的良好預(yù)期大打折扣。
整個過程大體可分為整理資料、找代理公司、資料審核、局長預(yù)批、現(xiàn)場檢查、獲批等環(huán)節(jié)。在整理資料環(huán)節(jié)，主要是讓縣、市的有關(guān)局領(lǐng)導(dǎo)簽字。需要簽字蓋章的數(shù)量在10個左右。通常，一位市主管副局長簽字的價碼是五六千元，公章的管理員要500元。
資料簽字完畢后，要到山西省相關(guān)局門口找一個代理公司。找他們的目的是讓其看材料全不全。如果齊全，他們就收8萬～10萬元的“資料費”。這個環(huán)節(jié)，是為了使遞交的材料不會因材料本身的問題打回。
如果代理公司發(fā)現(xiàn)某項指標(biāo)沒達到，還需要做工作，比如請人測量煤礦的儲量、工作面等，自己做和請核代理公司代理的花費相差巨大。“自己做要50來萬，找代理20萬就行了。”
材料準(zhǔn)備好后，就送到辦證大廳的窗口。工作人員可能以種種無厘頭的理由拒收。這時候就需要“意思一下”，通常每人要5000元。
然后是局長預(yù)批。預(yù)批后，要去現(xiàn)場對照檢查。負(fù)責(zé)此事的人可能列出種種理由推遲檢查，這時候也要再“意思一下”。這個費用通常要1萬至2萬元。到了礦上，前來檢查的官員要下井，也要一筆不低于1萬元的費用。
檢查完后，一般情況下都會讓礦主整改。這時候要“好吃好喝好玩伺候著”，以贏得對方的好感，以求整改后能順利通過。
這位煤企負(fù)責(zé)人說，上述整個過程約需4個月以上，總的花費在100萬元以上。如果沒有熟人介紹，這個過程要更艱辛一些。
這筆看似很大的費用，在煤老板看來卻沒有多“大單”。這些日賺百萬金的煤企負(fù)責(zé)人，很會算其中的投入產(chǎn)出比，并對其中的潛規(guī)則熟練運用。官員也明白煤老板的心理。于是，雙方在一個潛規(guī)則的作用下相安無事。
煤炭價格的上漲帶來了無序的開采，政府的監(jiān)管不力又加劇了這一趨勢，煤礦的安全問題從此進入高發(fā)。從2004年開始，山西省礦難頻發(fā)，甚至有官員因此去職，安全成為山西省最大的政治。在這個背景下，從2008年起，山西開始推行大規(guī)模的煤礦整合。
這一次整合，山西省意在通過大集團吞并小企業(yè)的辦法，使煤礦集中在管理更加規(guī)范、開采更為科學(xué)的大集團手里，淘汰年產(chǎn)能在30萬噸以下的煤礦，降低煤礦的安全風(fēng)險，同時為煤礦的進一步升級創(chuàng)造條件。
這是山西煤炭產(chǎn)業(yè)的一次“回爐”。上世紀(jì)80年代中期，為了改變國內(nèi)煤炭供不應(yīng)求的局面，中央提出“有水快流”的煤炭開發(fā)方針。在“國家修路，農(nóng)民挖煤，大中小一起上”的氛圍下，山西小煤礦遍地開花。在煤炭產(chǎn)量迅速爬升的同時，也帶來了亂開濫采、安全措施不力等方面的問題。
此次由“放”到“收”，說明山西煤炭產(chǎn)業(yè)的主要矛盾，已經(jīng)從此前的產(chǎn)量問題，轉(zhuǎn)化為安全問題。
截至2010年9月份，山西煤礦的數(shù)量，由2008年底的2600座減至1053座，壓縮了60%；產(chǎn)量30萬噸/年以下的礦井全部淘汰，70%的礦井規(guī)模達到90萬噸/年以上。
同時，辦礦主體由2200多家減少到130多家，縮減率94.1%；形成了4個年生產(chǎn)能力1億噸和3個5000萬噸以上的大型煤企。
這次整合，不僅使長期困擾山西的安全問題緩解，也為煤炭產(chǎn)業(yè)接下來的技術(shù)升級提供了條件。同時，也讓長期困擾山西的煤炭產(chǎn)業(yè)的吸收效應(yīng)、煤炭暴利的歸屬以及環(huán)境等外部成本的承擔(dān)等問題，有了一個更接近于解決問題的前景。
但行政手段在整合過程中的大量運用，也制造了大量的遺留問題和腐敗的機會。
與單個煤礦提升產(chǎn)量式的轉(zhuǎn)型不同，煤礦整合涉及到誰來做整合主體、誰做整合客體的問題。山西九成焦化公司董事長連九成說，這涉及到一個是否會失去以后發(fā)展機會的問題。
他現(xiàn)在就面臨一個現(xiàn)實問題：他是一家焦化企業(yè)，希望能收購一家煤礦以延長產(chǎn)業(yè)鏈，但他不知道自己還有沒有主體資格——去年，在當(dāng)?shù)卣闹鲗?dǎo)下，他的企業(yè)被另一家焦炭企業(yè)整合。
他一直對這一次整合耿耿于懷：整合他的企業(yè)，產(chǎn)量與連九成自己的企業(yè)一樣，都是年產(chǎn)量60萬噸。“為什么就偏偏指定他來整合我？而不是我去整合他？”
但政府無法給他一個充分的解釋——按照山西省的整合計劃，全省焦炭行業(yè)的整合必須在去年12月28日前完成，否則地方官員就可能因此承擔(dān)責(zé)任。
在政府強力介入的情況下，一些企業(yè)想出了一個規(guī)避的辦法——偽整合，即名義上整合了，而實際上沒有整合。操作的辦法是幾家面臨整合的企業(yè)約定，名義上整合成一家符合政府要求的公司，但僅僅是為了在整合行動中蒙混過關(guān)，實際上彼此之間沒有任何聯(lián)系。
按照山西省有關(guān)整合的規(guī)定，幾家整合在一起的企業(yè)，只需完成在工商局的登記變更，即算完成了整合任務(wù)。
一些企業(yè)看到了機會。2009年6、7月，一家希望整合煤礦的企業(yè)找到連九成，以幫助解決資金困難為條件，希望與他簽訂一份假的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，目的是利用九成焦化公司的平臺整合煤礦。待整合成功后，再把股權(quán)“變”回去——按照山西省煤炭整合的相關(guān)規(guī)定，焦炭企業(yè)可以作為煤礦整合的主體。
最終，這家企業(yè)利用九成焦化公司的平臺，整合了史家溝煤業(yè)公司等三家煤企。其中，史家溝煤業(yè)公司沒有簽訂整合合同，其整合的依據(jù)是鄉(xiāng)寧縣政府的一紙批文。
《中國新聞周刊》拿到一份2010年1月26日鄉(xiāng)寧縣政府寫給臨汾市煤礦企業(yè)兼并重組整合工作組的文件，這份文件上寫道：“為了加快辦理采礦許可證進度，經(jīng)縣人民政府研究，同意山西鄉(xiāng)寧史家溝煤業(yè)有限公司將采礦權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給山西天潤煤化集團德通煤業(yè)有限公司。轉(zhuǎn)讓后出現(xiàn)的有關(guān)情況，由縣人民政府協(xié)調(diào)解決。”
行政力量在整合過程中的自由裁量權(quán)，給官商之間的暗箱操作提供了空間。今年5月份被宣布調(diào)查的呂梁市副市長張中生，其落馬被指與煤炭的整合有關(guān)。導(dǎo)致宋林落馬的華潤集團在山西的煤礦收購，即涉及呂梁多個區(qū)縣。
其中，有3個華潤聯(lián)合聯(lián)盛集團收購的煤礦，位于張中生曾任縣委書記的中陽縣。目前，山西聯(lián)盛集團董事局主席邢利斌、華潤集團董事長宋林和張中生均已被帶走調(diào)查。
此類整合案，整合主體和掌握整合分配權(quán)的官員往往是合作的一方，被整合方是另一方。若整合的過程嚴(yán)重?fù)p害了被整合方的利益，被整合方就會起而反抗，腐敗就可能被掀開蓋子。
整合過程中的腐敗有多種表現(xiàn)形式，官員濫用整合的分配權(quán)是一種，還有一種是在整合中獲利的一方，讓官員在煤礦中持股。已經(jīng)爆出的案件有大同市南郊區(qū)口泉鄉(xiāng)黨委書記陳美等人投資入股煤礦，非法獲利3050萬元。此外，還有一種是在整合的過程中將國有煤礦低價轉(zhuǎn)讓，從中獲利，比如朔州市平魯區(qū)副區(qū)長羅瑞、區(qū)經(jīng)貿(mào)局原局長趙勇在東梁煤礦的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中審核把關(guān)不嚴(yán)，造成國有資產(chǎn)流失。
2008年，山西省煤焦領(lǐng)域反腐敗專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立。在當(dāng)年10月份發(fā)布的一份公告中，號召民眾對煤焦領(lǐng)域的腐敗案件積極舉報。公告列舉了7類受理的問題。其中第一類就是“在資源審批、生產(chǎn)能力核定、證照辦理、項目核準(zhǔn)、安全監(jiān)管等環(huán)節(jié)中存在的設(shè)租尋租、索賄受賄等問題”。
計劃的慣性
從2012年最新一輪煤價下跌開始，山西面臨的宏觀環(huán)境發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。
山西省煤炭廳前廳長吳永平說，中國煤炭市場的供求格局，正在從此前的供需基本平衡，向供應(yīng)寬松、結(jié)構(gòu)性過剩和個別時段和局部區(qū)域緊張轉(zhuǎn)變。煤炭市場將總體上處于需求低增長、價格低水平的階段。市場競爭的重點，將由價格競爭向市場份額競爭轉(zhuǎn)變。
而在市場份額的競爭上，山西正與內(nèi)蒙古漸行漸遠(yuǎn)。2014年初，內(nèi)蒙古煤炭探明儲量7700億噸，比排名第二的山西高出近3倍。2009年，內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)量第一次超過山西，此后一直穩(wěn)坐中國第一。在一次研討會上，國務(wù)院研究室工交貿(mào)易司司長唐元說，今后，在國家整個能源格局中，內(nèi)蒙古和山西的地位將有升有降：前者作為能源主要供給的地位會逐步加強，而后者將逐漸弱化。
價格相對低廉的進口煤炭的大量涌入，正在侵蝕著煤價上漲的空間。近幾年，中國進口煤炭逐年增長，2011年1.9億噸，2012年2.9億噸，2013年3.3億噸。如今，進口煤炭的消費總量占比已達30%左右。
從需求上看，國家對環(huán)境的日益重視，加上清潔能源的不斷發(fā)展，也在擠壓煤炭將來的市場空間。一個業(yè)內(nèi)達成的共識是，煤炭在日后能源格局中所占的比例，將會緩慢降低。
在這樣的背景下，山西的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型顯得比以往任何一次都更加急迫。山西以后的經(jīng)濟增長空間，不再仰賴短缺時代煤價的暴漲，而是要看轉(zhuǎn)型所開墾出的發(fā)展空間。
這個空間包括兩個部分：一是煤炭行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸所帶來的附加值的增加；二是新產(chǎn)業(yè)的培育所帶來的新的發(fā)展空間。山西“以煤為基，多元發(fā)展”的轉(zhuǎn)型路徑，正在此意。
但山西在現(xiàn)實中的一些做法，又暴露了長期困擾該省的一個老問題：在煤炭轉(zhuǎn)型中，如何處理計劃與市場之間的關(guān)系？
一家大型煤企“十二五”規(guī)劃的參與者告訴《中國新聞周刊》，在編制“十二五”規(guī)劃的時候，山西省的幾家大型涉煤國企遇上了一個難題。
在轉(zhuǎn)型的大背景下，山西省政府對這些涉煤國企，在投資上提出了一個硬性要求：在“十二五”期間投資的項目，投資額的50%以上必須是非煤項目，不然“十二五”規(guī)劃不予批準(zhǔn)。
省里給每個煤企發(fā)了一本產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目錄，希望這些企業(yè)能按圖索驥。在這個目錄中，高端裝備、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等占據(jù)顯耀位置。
對煤企來說，這是一個不小的挑戰(zhàn)。上述規(guī)劃編制的參與者告訴《中國新聞周刊》，問題主要不在錢上，而在項目的選擇上。“一個大型煤企，‘十二五’期間的投資總額可以高達上千億元。50%就是500億。這些錢用來投什么呢？建一個大型酒店，改造一個旅游景區(qū)，充其量十來個億。這樣的項目，你得湊夠50個才行。”
這些習(xí)慣了與煤打交道的人，選來選去，還是在煤炭項目里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。有人就想到了概念包裝。“比如，在很多地方建物流中心，搞配煤站，算不算是非煤項目？對礦山進行數(shù)字化改造，算不算是非煤項目？”在一些煤企最終獲批的“十二五”規(guī)劃中，有的項目就是“新瓶裝舊酒”。
還有個別地市，為了發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，推行“一礦一企”的制度，即一個煤礦要建一個非煤產(chǎn)業(yè)。比如，從2011年11月起，呂梁市柳林縣提出了“1＋2”創(chuàng)新發(fā)展模式，即所有的煤炭主體企業(yè)和各個駐柳林的大企業(yè)，每家都必須上馬一個真正意義上的轉(zhuǎn)型項目，領(lǐng)辦或扶持一個農(nóng)業(yè)園區(qū)項目。
朔州市在2012年年底公布的《煤炭行業(yè)確定非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)》規(guī)定，凡是年產(chǎn)能在600萬噸以上的煤礦企業(yè)，必須建設(shè)1-2個年產(chǎn)值過5億元的非煤項目；年產(chǎn)能在200萬—600萬噸的煤企，建設(shè)1-2個年產(chǎn)值過億元的非煤項目；年產(chǎn)能200萬噸以下的煤企，要通過合資、合作、參股、兼并等形式，實現(xiàn)多元滾動發(fā)展；新建設(shè)的煤礦，也要同步建設(shè)1-2個規(guī)模型的非煤企業(yè)。
朔州市的目標(biāo)是：到2015年，非煤產(chǎn)值要達到該市工業(yè)產(chǎn)值的50%以上。2013年，該市的這一比例為22.1%。要實現(xiàn)50%這個目標(biāo)，該市必須在接下來的兩年內(nèi)，將這一比例再提高27.9%。
如此龐大的目標(biāo)缺口，能否通過市場化的手段實現(xiàn)？山西九成焦化公司董事長連九成告訴《中國新聞周刊》，煤炭以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者，多投資巨大，且單一經(jīng)營者較多，有的受教育程度不高，這使他們一方面沒有轉(zhuǎn)型的自愿，同時缺乏轉(zhuǎn)型的知識與經(jīng)驗儲備。
而來自非煤產(chǎn)業(yè)的投資者，基于這些產(chǎn)業(yè)過去在山西的前車之鑒，以及該省過去在轉(zhuǎn)型中虎頭蛇尾的先例，又對在山西投資的前景抱有疑慮。加之在煤炭市場疲軟的背景下，山西能對非煤產(chǎn)業(yè)提供的支持有限，他們對在山西投資非煤產(chǎn)業(yè)的興致并不很高。
而轉(zhuǎn)型的壓力已經(jīng)山雨欲來。山西省對轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與指標(biāo)分得很細(xì)，5年有個目標(biāo)，每一年有個目標(biāo)，指標(biāo)包括非煤產(chǎn)業(yè)投資金額、在工業(yè)投資中所占比例，以及非煤產(chǎn)業(yè)在工業(yè)產(chǎn)值中要達到的比例。這個目標(biāo)被分解到市里，然后又進一步被分解到縣里。
在市場的手段捉襟見肘、轉(zhuǎn)型的壓力又巨大的背景下，政府重新祭出了行政手段。對地方政府來說，轄區(qū)內(nèi)資金實力雄厚、管理成本較小的煤企，是投資非煤產(chǎn)業(yè)的最佳投資者。
2013年，山西省非煤產(chǎn)業(yè)完成投資3558.7億元，在工業(yè)投資中占比75%。同時，非煤產(chǎn)業(yè)占工業(yè)增加值的比重達到45%。
山西省煤炭系統(tǒng)一位退休官員告訴《中國新聞周刊》，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重畸形、市場手段短期內(nèi)又難奏效的情況下，“使用一些行政手段推進轉(zhuǎn)型，未嘗不可”。
但也有受訪對象認(rèn)為，這種靠行政手段推動的非煤產(chǎn)業(yè)投資，在短期內(nèi)提高非煤產(chǎn)業(yè)比重的同時，也暗藏隱患。
對煤企來說，被動地從煤炭產(chǎn)業(yè)進入非煤產(chǎn)業(yè)，且在一個主要靠煤炭支撐的行政區(qū)域內(nèi)選擇投資項目，找到一個理想項目的可能性很小。而投資一個自己沒有意愿的非煤項目，投資的效率和項目的成長性都讓人生疑。
“在煤炭市場疲軟的背景下，這種風(fēng)險極大的投資，甚至可能成為壓在煤企身上的‘最后一根稻草’。”上文提到的煤企負(fù)責(zé)人說，這種以可能損害主業(yè)來發(fā)展副業(yè)的做法，很可能會形成一種惡性循環(huán)：煤企主業(yè)受到拖累，煤與非煤雙面夾擊，最終主業(yè)不壯，非煤難舉。
并且，與山西過去曾經(jīng)經(jīng)歷的一樣，行政力量大規(guī)模干預(yù)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，一方面會產(chǎn)生規(guī)避行為，同時也容易制造腐敗的土壤。