關(guān)于深化鐵路、高速公路、機場投融資改革的若干意見
一、總體要求
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入踐行“八八戰(zhàn)略”，緊扣高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)核心任務(wù)，建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠性重大項目建設(shè)長效機制，堅持政府主導(dǎo)和社會參與、依法依規(guī)和改革創(chuàng)新、盤活存量和創(chuàng)造增量相結(jié)合的原則，健全省市縣（市、區(qū)）共建、可持續(xù)發(fā)展模式，強化統(tǒng)籌“項目可上、財力可行、風(fēng)險可控、資金可融”，實現(xiàn)資源最大程度統(tǒng)籌優(yōu)化、最高效精準(zhǔn)配置，打造分類分級、權(quán)責(zé)清晰、主體多元、渠道多樣的交通投融資新格局。
二、主要舉措
（一）強化規(guī)劃引領(lǐng)。
1.科學(xué)編制規(guī)劃。堅持適度超前、不能過度超前，按照國家和省中長期規(guī)劃布局及建設(shè)要求，充分考慮實際需求、財力保障和運營可持續(xù)性，科學(xué)確定重大交通項目建設(shè)時機、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)編制綜合交通運輸發(fā)展五年規(guī)劃（以下簡稱交通五年規(guī)劃），同步編制綜合交通投融資和環(huán)境保護專篇，加強與國土空間規(guī)劃銜接。既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行高鐵線路；既有高速公路實際流量達到設(shè)計飽和流量60%以上，相鄰項目才能列入交通五年規(guī)劃，并優(yōu)先采用拓寬、擴容等低造價方式建設(shè)。機場航站樓、貨運區(qū)改擴建項目業(yè)務(wù)量達到本期目標(biāo)年設(shè)計吞吐量75%以上，可啟動前期工作。
2.做好規(guī)劃控制。建立健全綜合交通重大項目庫，完善入庫鐵路、高速公路、機場項目線位方案，鼓勵按照1∶2000（初步設(shè)計深度）固化項目功能和線位。依法落實屬地政府線位保護職責(zé)，因保護不力增加的征遷費用由屬地政府承擔(dān)。在未明確投資人的情況下，探索實行高速公路項目先行開展可行性研究等前期工作。
3.嚴格規(guī)劃實施。強化交通五年規(guī)劃執(zhí)行的剛性約束，綜合輕重緩急、財政承載力等因素，合理安排建設(shè)時序，控制人口減少趨勢明顯地區(qū)增量設(shè)施建設(shè)。涉及省本級出資的鐵路、省級主導(dǎo)高速公路項目須經(jīng)省政府常務(wù)會議研究決策后，按基本建設(shè)程序?qū)嵤Ｖ贫椖亢笤u價管理辦法，適時開展項目后評價。實行工程咨詢成果質(zhì)量終身負責(zé)和追溯制，對進入流量穩(wěn)定期后，實際流量與預(yù)測流量偏差20%以上的項目，可納入建設(shè)和交通運輸?shù)瓤辈煸O(shè)計主管部門的質(zhì)量監(jiān)督檢查，并向社會公布檢查結(jié)果。
（二）完善省市縣責(zé)任分擔(dān)。
4.高速公路實行分級負責(zé)。根據(jù)全省高速公路中長期布局規(guī)劃，擬新建項目分為省級和市縣（市、區(qū)）主導(dǎo)兩類?？缭O(shè)區(qū)市且通道作用顯著的省高速公路網(wǎng)規(guī)劃布局“九縱九橫”主干線項目由省級主導(dǎo)、省市縣（市、區(qū)）共建；在路網(wǎng)中起聯(lián)絡(luò)作用、以服務(wù)市縣（市、區(qū)）為主的項目由市縣（市、區(qū)）主導(dǎo)、共建。各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，各級財政部門要加強項目財政可承受能力評價，各級交通運輸主管部門要落實專門機構(gòu)負責(zé)前期推進。
5.明確省級主導(dǎo)高速公路出資責(zé)任。按投資建設(shè)模式，省級主導(dǎo)新建項目分為政府還債、一般經(jīng)營性和特許經(jīng)營性三類。省級主導(dǎo)新建項目投資建設(shè)模式，由省發(fā)展改革委會同省財政廳、省交通運輸廳、省國資委等共同研究提出方案。對于經(jīng)省委省政府決策實施、公益性顯著的項目可采用政府還債模式，以省本級為主出資建設(shè)、省市縣（市、區(qū)）共建，由省交通集團牽頭推進前期工作。省本級與山區(qū)海島縣、省本級與其他縣（市、區(qū)）資本金的出資，分別按照7∶3和6∶4的比例分擔(dān)，地方資本金由屬地市、縣（市、區(qū)）政府負責(zé)籌措。對于收支基本平衡的項目可采用一般經(jīng)營性模式，按市場化原則鼓勵多元主體參與。對于效益較好或政府有能力給予建設(shè)期政府投資支持的項目可采取特許經(jīng)營模式，積極鼓勵民營企業(yè)參與投資建設(shè)。支持省屬國企牽頭，與沿線地方國企組建聯(lián)合體參與經(jīng)營性項目。建立省級主導(dǎo)高速公路新建項目投資補助制度，通過燃油稅、國有資本經(jīng)營預(yù)算等渠道，按照2500萬元/公里（四車道）、3500萬元/公里（六車道）標(biāo)準(zhǔn)，對“十四五”期間省級主導(dǎo)新開工項目給予省交通集團專項補助，對“十五五”期間省級主導(dǎo)新開工特許經(jīng)營項目給予同等標(biāo)準(zhǔn)省級財力補助。
6.明確鐵路項目出資責(zé)任。新建鐵路項目由省級和沿線市縣（市、區(qū)）政府共同出資建設(shè)。涉及寧波市的跨市域項目，省本級與寧波市資本金分擔(dān)比例為2∶8，寧波市域內(nèi)鐵路項目由寧波市自行出資。省本級與山區(qū)海島縣、省本級與其他縣（市、區(qū)）資本金的出資，分別按照6∶4和3∶7的比例分擔(dān)，市、縣（市、區(qū)）之間原則上按照境內(nèi)相應(yīng)投資比例分擔(dān)，具體比例原則上由各設(shè)區(qū)市政府負責(zé)協(xié)調(diào)明確。直接服務(wù)港區(qū)的鐵路支線、專用線原則上由港口企業(yè)與屬地政府按照4∶6承擔(dān)資本金出資。省級財政繼續(xù)加大對鐵路項目的支持力度，根據(jù)項目實施進度，在2026—2030年期間，省級財政統(tǒng)籌考慮建設(shè)任務(wù)和財力可能，每年給予省交通集團必要的資本金和流動性資金支持，保障鐵路項目省本級資本金出資需求。
7.完善鐵路經(jīng)營虧損彌補政策。對于政府投資模式下新建鐵路的運營補虧，以市、縣（市、區(qū)）承擔(dān)為主。省本級與山區(qū)海島縣、省本級與其他縣（市、區(qū)）的分擔(dān)比例分別為4∶6和2∶8，寧波市自行承擔(dān)。市、縣（市、區(qū)）之間按照境內(nèi)相應(yīng)投資比例分擔(dān)。12條存量鐵路由省本級與山區(qū)海島縣、其他縣（市、區(qū)）分別按照6∶4、2∶8的比例分擔(dān)，寧波市自行承擔(dān)。運營補虧資金原則上按年結(jié)算。
8.明確機場項目責(zé)任分工。建立政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、省市共建、以市為主的民用運輸機場建設(shè)投融資模式。軍民合用運輸機場由所在地政府投資建設(shè)，通用機場建設(shè)以地方為主、省級補助。省機場集團要發(fā)揮市場化機制的撬動放大作用，多渠道籌措建設(shè)資金，省級財政要加大對杭州機場四期擴建項目的支持力度，通過財政資金予以統(tǒng)籌支持。民用運輸機場項目紅線內(nèi)的額外土地成本、紅線外的噪音處置費用等，由所在設(shè)區(qū)市承擔(dān)。
9.落實市縣（市、區(qū)）主導(dǎo)項目出資責(zé)任。市縣（市、區(qū)）主導(dǎo)高速公路、都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路、地方鐵路支線、鐵路專用線、軍民合用運輸機場等項目，由相關(guān)市、縣（市、區(qū)）負責(zé)投資建設(shè)并自主決策確定投融資模式，省級部門做好規(guī)劃布局引導(dǎo)和政策指導(dǎo)服務(wù)。市、縣（市、區(qū)）兩級政府要切實落實項目出資責(zé)任，按照市場化原則積極引入社會資本。
（三）鼓勵社會資本參與。
10.規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制。嚴格按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號）、《交通運輸部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)〈收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南〉的通知》（交辦財審〔2025〕24號）規(guī)定流程實施。政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式而額外新增地方財政未來支出責(zé)任。最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目。
11.加強實施機構(gòu)建設(shè)。按照分級管理原則，全面加強鐵路、高速公路、機場政府和社會資本合作項目實施機構(gòu)建設(shè)，明確相應(yīng)機構(gòu)，配備人員力量，在政府授權(quán)范圍內(nèi)，負責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。
12.探索“交通+”聯(lián)合開發(fā)創(chuàng)新試點。鼓勵財力受限但有資源稟賦的地方，通過市場化方式，支持新建鐵路、高速公路、機場項目投資人參與礦產(chǎn)、旅游、物流等資源開發(fā)。探索站城融合開發(fā)模式，開展鐵路、機場客貨場站樞紐地上地下及周邊區(qū)域一體化建設(shè)開發(fā)試點，建立公平合理的利益分配、風(fēng)險分擔(dān)和協(xié)商機制。鼓勵和支持社會資本通過獨資、股權(quán)合作等方式，參與依托既有樞紐的城市更新和新建樞紐區(qū)域綜合開發(fā)。
（四）創(chuàng)新多元融資。
13.用足用好各類政策資金。在風(fēng)險可控的前提下，運用中央資金、地方政府專項債券支持符合條件的鐵路、收費高速公路、機場等項目。用好地方政府專項債券可作資本金政策。充分挖掘運營效益，用好“地方政府專項債券+市場化融資”機制，緩解重大項目出資壓力。
14.推進存量資產(chǎn)證券化。加快交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)信托基金常態(tài)化發(fā)行，依規(guī)穩(wěn)妥推進資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)，騰出融資空間，募集資金支持交通基礎(chǔ)設(shè)施補短板新項目，形成投資良性循環(huán)。鼓勵各級交通投融資主體通過稀釋股權(quán)等方式，降低經(jīng)營性資產(chǎn)持股比例，提升投融資能力。
15.強化間接融資支持。對經(jīng)營性項目，充分發(fā)揮國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)作用，探索對中短期存量債務(wù)進行融資再安排，用好中長期、低成本資金，降低融資成本。定期開展重大項目銀項對接工作，建立多部門協(xié)同機制，推動銀行之間加強戰(zhàn)略協(xié)作，為重大項目提供融資便利。
16.推動投融資主體轉(zhuǎn)型發(fā)展。鼓勵各地依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，引入戰(zhàn)略投資者，做大做強一批交通投融資主體，優(yōu)化財務(wù)結(jié)構(gòu)，提升信用評級，全面提升市場化融資能力。支持各級交通投融資企業(yè)并購重組上市。
（五）優(yōu)化土地綜合開發(fā)。
17.加強鐵路用地綜合開發(fā)。賦予鐵路項目更多土地資源配置權(quán)益，進一步拓展鐵路項目投資收益反哺渠道，提升對社會資本的吸引力。各地要依據(jù)國土空間規(guī)劃確定鐵路綜合開發(fā)用地布局，并編制鐵路綜合開發(fā)方案。鐵路項目配套安排的土地綜合開發(fā)所需新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，各地要編制申報方案，積極爭取國家指標(biāo)支持。
18.創(chuàng)新高速公路用地政策。對符合國土空間規(guī)劃的高速公路附屬經(jīng)營設(shè)施，支持由原劃撥用地依法轉(zhuǎn)為出讓用地，支持依法盤活高速公路沿線閑散土地資源。根據(jù)低效用地盤活有關(guān)政策，對改變?yōu)樾庐a(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的，可收回后采取先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)。結(jié)合高速公路主線改擴建，創(chuàng)新研究高速公路服務(wù)區(qū)用地功能拓展問題。
（六）優(yōu)化建設(shè)管理。
19.強化前期規(guī)模管控。新開工的政府投資項目均須納入政府投資計劃。從規(guī)劃和勘察設(shè)計入手，實行全過程造價管控，強化工程技術(shù)經(jīng)濟比較，優(yōu)化建設(shè)方案，合理確定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，嚴控結(jié)構(gòu)物數(shù)量、樞紐規(guī)模。高速公路項目應(yīng)嚴格執(zhí)行我省造價控制相關(guān)規(guī)定，嚴控互通間距、互通連接線規(guī)模、管理用房規(guī)模。鐵路項目應(yīng)合理控制場站和站房規(guī)模，配套外部電源工程由省電力公司單獨報批和出資建設(shè)，建設(shè)成本納入省級電網(wǎng)輸配電成本。鐵路、高速公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施項目，要依法依規(guī)嚴格用地和房屋的審批、驗收和監(jiān)管，確保權(quán)屬合法。
20.強化征遷標(biāo)準(zhǔn)管控。按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和省市縣（市、區(qū)）共建原則，項目業(yè)主單位會同沿線屬地政府核實征遷數(shù)量、補償標(biāo)準(zhǔn)，實行征遷工作地方負責(zé)、費用包干使用制度，切實保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。征遷補償標(biāo)準(zhǔn)按照各地通用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，嚴控新增其他征遷費用。道路、電力設(shè)施、管線等建筑物、構(gòu)筑物拆遷按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對使用跨省域統(tǒng)籌耕地占補平衡指標(biāo)的，由項目業(yè)主單位按規(guī)定繳納耕地開墾費。林地占補平衡指標(biāo)交易按省級相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對省級以上重大項目可按一定比例支持安排省級統(tǒng)籌補充林地指標(biāo)。
21.強化地材價格管控。省級統(tǒng)籌考慮資源稟賦、經(jīng)濟運輸半徑、區(qū)域供需平衡等因素，積極有序投放砂石采礦權(quán)，優(yōu)化石料礦產(chǎn)開發(fā)布局。大力推廣機制砂，逐步提升機制砂等替代砂源利用比例。合理開發(fā)利用河道砂石資源，加強河道航道疏浚砂綜合利用。
22.強化招標(biāo)環(huán)節(jié)造價管控。合理編制招標(biāo)控制價，科學(xué)設(shè)置工程變更、價格調(diào)整等影響造價的合同條款，嚴格工程結(jié)算和決算。推行重大項目跟蹤審計機制，重點對征地拆遷、設(shè)計變更等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行審計，堵塞管理漏洞。穩(wěn)步推進工程總承包（EPC）、全過程工程咨詢等新型建設(shè)管理模式，對于具備勘察設(shè)計或施工資格能力的收費公路特許經(jīng)營者，依照法律法規(guī)規(guī)定，中標(biāo)后可以不再對勘察設(shè)計或施工任務(wù)進行招標(biāo)。加強風(fēng)險管控，強化投資概算控制。
（七）創(chuàng)新運營管理。
23.推動地方鐵路自主建設(shè)及運營。鼓勵創(chuàng)新建設(shè)管理模式，積極推動地方鐵路項目自主建設(shè)。加快形成運營自主、路網(wǎng)完整、配套齊全的鐵路運輸網(wǎng)，結(jié)合國家鐵路改革進程，穩(wěn)妥推進省方控股鐵路自主運營。鼓勵城際鐵路、城市軌道交通運營單位開展集約化、規(guī)?；?jīng)營，積極推進全省城際鐵路、軌道交通統(tǒng)一運營。
24.推動高速公路協(xié)同運營。按照合作共贏、互利自愿的原則，鼓勵市縣（市、區(qū)）主導(dǎo)的高速公路通過市場化方式，實現(xiàn)指揮調(diào)度協(xié)同、服務(wù)規(guī)范優(yōu)質(zhì)、信息管理互聯(lián)，提升服務(wù)品質(zhì)和效率。
25.推動政府收費高速公路統(tǒng)借統(tǒng)還。在防范項目新增隱債風(fēng)險前提下，建立健全省級政府收費高速公路統(tǒng)借統(tǒng)還平臺，強化通行費收支資金監(jiān)管。探索整合省交通集團存量政府收費高速公路資產(chǎn)的可行路徑，增強承擔(dān)綜合交通投融資建設(shè)任務(wù)的能力。探索將省屬政府收費高速公路存量項目依法合規(guī)納入省級統(tǒng)借統(tǒng)還平臺。
三、工作要求
（一）完善工作體系。加強省政府對交通投融資改革的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌用好“項目+財力+風(fēng)險”三大機制，定期研究決策重大問題。省發(fā)展改革委進一步加強綜合協(xié)調(diào)，省交通運輸廳充分發(fā)揮行業(yè)主管部門作用，省財政廳、省自然資源廳、省國資委、省地方金融局等部門強化協(xié)同，支持省屬企業(yè)在重大交通項目謀劃推進中發(fā)揮更大作用。各市、縣（市、區(qū)）要結(jié)合實際，落實配套舉措，并防范隱性債務(wù)風(fēng)險。
（二）完善政策體系。堅持“要素跟著項目走”，對重大項目加快審批，落實用地保障供給、資金統(tǒng)籌安排、問題及時解決等舉措。制定實施土地和資金要素保障、土地綜合開發(fā)收益分配、經(jīng)營虧損彌補、項目后評價等配套政策，加快形成具有浙江特色、政府和市場作用有效發(fā)揮、省與市縣（市、區(qū)）積極性充分調(diào)動的交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策環(huán)境。
（三）完善評價體系。將各地交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新情況納入年度全省重大項目工作評價體系，省交通集團或省機場集團參與的省級主導(dǎo)高速公路和鐵路、機場項目均按功能性項目考核。
本意見自2026年2月10日起施行，《浙江省人民政府關(guān)于深化鐵路、高速公路投融資改革的若干意見》（浙政發(fā)〔2020〕33號）同時廢止。