經(jīng)過(guò)了30多年持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)重化工業(yè)和制造業(yè)取得了巨大進(jìn)步，鋼鐵、汽車(chē)等220多種工業(yè)品產(chǎn)量居世界第一位，新能源、新材料、高端裝備制造等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的寬度和深度都得到前所未有的拓展。
但是，我國(guó)仍處于工業(yè)化中期向后期的過(guò)渡階段，工業(yè)化的歷史任務(wù)尚未完成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的目標(biāo)沒(méi)有完成，從產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端向高端的跨越?jīng)]有完成。與此同時(shí)，第三次工業(yè)革命的到來(lái)，使我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)進(jìn)入“雙期交匯”的新階段。一方面，我國(guó)仍處于工業(yè)化、信息化的追趕期。作為工業(yè)化后發(fā)國(guó)家，仍在沿著先行國(guó)家開(kāi)辟的工業(yè)化、信息化道路追趕前進(jìn)，要素結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)仍有巨大的空間；另一方面，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入第三次工業(yè)革命的導(dǎo)入期，以信息技術(shù)、制造技術(shù)、能源技術(shù)、材料技術(shù)交叉融合、深度滲透、群體興起為特征的第三次工業(yè)革命為我國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展的后來(lái)居上打開(kāi)了“機(jī)會(huì)窗口”，為加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整提供了歷史性機(jī)遇。抓住機(jī)會(huì)則有可能在工業(yè)化的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等方面縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，乃至實(shí)現(xiàn)超越，抓不住機(jī)會(huì)差距則會(huì)被進(jìn)一步拉大。
“雙期交匯”意味著我國(guó)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)必須從存量和增量?jī)蓚€(gè)方向上做文章。從存量上做文章，就是對(duì)既有產(chǎn)業(yè)的改造與升級(jí)，主要有兩條實(shí)現(xiàn)途徑：一是淘汰和轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)，二是改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。從增量上做文章，也要從兩方面入手：一方面，要大力培育和推進(jìn)新一代移動(dòng)通信裝備、智能制造、三維打印等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以搭建創(chuàng)新平臺(tái)和營(yíng)造創(chuàng)業(yè)環(huán)境為主，幫助新興產(chǎn)業(yè)盡快度過(guò)起步階段的發(fā)展瓶頸期；另一方面，要抓住第三次工業(yè)革命帶來(lái)的契機(jī)，大力發(fā)展研發(fā)設(shè)計(jì)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)邁進(jìn)發(fā)展的快車(chē)道。
推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)必須完成要素和體制機(jī)制的雙重轉(zhuǎn)換
未來(lái)10年是我國(guó)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的關(guān)鍵時(shí)期。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)鍵所在，就是提高產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新能力，而其背后的根本推動(dòng)力，就是要素和體制機(jī)制的雙重轉(zhuǎn)換：
從要素轉(zhuǎn)換上看，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家要真正確立產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)逐漸摒棄建立在低端勞動(dòng)力、土地、一般性設(shè)備等初級(jí)要素稟賦上建立的比較優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)而培育高素質(zhì)的人力資源、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施等高級(jí)要素。
改革開(kāi)放之初，我國(guó)依托勞動(dòng)力、土地、自然資源等要素比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)和經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)。但隨著適齡勞動(dòng)人口比重下降、勞動(dòng)力成本快速上升、資源環(huán)境約束日益增強(qiáng)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)基于要素低成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)快速削弱，依靠傳統(tǒng)要素實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已難以為繼，必須實(shí)現(xiàn)要素轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)更多地建立在人力資本、知識(shí)、技術(shù)等復(fù)雜和高級(jí)要素上。
相比要素轉(zhuǎn)換，體制機(jī)制轉(zhuǎn)換是我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的根本保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠保持持續(xù)高速增長(zhǎng)，一個(gè)重要原因就是在一些重要?dú)v史時(shí)刻及時(shí)改革束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制，釋放制度紅利。從黨的十一屆三中全會(huì)做出改革開(kāi)放的決策，到1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開(kāi)，再到2001年加入世貿(mào)，都是我國(guó)適應(yīng)形勢(shì)變化主動(dòng)做出的重大制度調(diào)整，有效推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。但近年來(lái)，我國(guó)一些制度紅利有所減弱，一些產(chǎn)業(yè)由于缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有形成自我發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制和創(chuàng)新能力。因此，必須加快改革不合理的體制機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供有效的制度保障。
實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，既要消除“制度陷阱”又要?jiǎng)?chuàng)造制度紅利
每一次工業(yè)化階段轉(zhuǎn)換的背后，都是與相應(yīng)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式相匹配的經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)換和調(diào)整。對(duì)于后發(fā)工業(yè)化國(guó)家，由于工業(yè)化過(guò)程在時(shí)間上被高度壓縮，這種制度調(diào)整的頻率和幅度肯定會(huì)相應(yīng)加大，但由于制度相對(duì)于經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是慢變量，由此而導(dǎo)致制度的轉(zhuǎn)換和調(diào)整難度也成倍地放大。因此，人們通常所說(shuō)的“中等收入陷阱”，更恰當(dāng)?shù)恼f(shuō)法應(yīng)該是落入了路徑依賴和體制僵化的“制度陷阱”，結(jié)果導(dǎo)致工業(yè)化進(jìn)程受阻和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)停滯。未來(lái)10年能否釋放“結(jié)構(gòu)效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，關(guān)鍵要看能否認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，消除“制度陷阱”，創(chuàng)造制度紅利。
消除“制度陷阱”，就是要通過(guò)改革，消除現(xiàn)有體制機(jī)制中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)不相適應(yīng)的地方。以當(dāng)前社會(huì)廣泛關(guān)注的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題為例，不僅傳統(tǒng)的鋼鐵、建材等行業(yè)出現(xiàn)庫(kù)存積壓，光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。市場(chǎng)具有優(yōu)勝劣汰、自我修復(fù)的功能，一般不會(huì)出現(xiàn)某個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象。中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題卻久治不愈，深究之后會(huì)發(fā)現(xiàn)體制因素是關(guān)鍵。官員政績(jī)的GDP考核制度，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，都加劇了地方政府的投資沖動(dòng)。如果不突破現(xiàn)有的體制框架，優(yōu)化資源配置，抑制盲目投資，消除產(chǎn)能過(guò)剩的政策目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。
創(chuàng)造制度紅利，就是通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)創(chuàng)造有利條件和發(fā)展空間。要將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展所需要的體制機(jī)制，作為創(chuàng)造“制度紅利”的突破口，按照“非禁即準(zhǔn)”的原則完善市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，扶持新興企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展。進(jìn)一步完善稅收激勵(lì)政策，針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)智力投入高、進(jìn)項(xiàng)抵扣少的特點(diǎn)，在實(shí)行所得稅優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上探索增值稅減免的辦法。將金融創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，對(duì)中小企業(yè)研發(fā)階段起到孵化器作用的風(fēng)險(xiǎn)投資、天使基金和私募股權(quán)投資，應(yīng)在有效監(jiān)管的前提下鼓勵(lì)其發(fā)展。
以智慧、綠色、包容式發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)
創(chuàng)造制度紅利，就要適應(yīng)時(shí)代變化，深化改革，實(shí)現(xiàn)從要素驅(qū)動(dòng)階段的產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)換，以智慧、綠色、包容式發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。
任務(wù)之一，是正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)等產(chǎn)業(yè)治理主體的關(guān)系。要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。加快要素市場(chǎng)化改革，深化電力、石油、天然氣、土地等領(lǐng)域價(jià)格改革。要轉(zhuǎn)變政府職能，政府不直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)的具體活動(dòng)，主要是加強(qiáng)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展和綠色增長(zhǎng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。要高度重視社會(huì)中介組織的培育和發(fā)展，引導(dǎo)其在產(chǎn)業(yè)政策制定、共性技術(shù)平臺(tái)打造、產(chǎn)業(yè)預(yù)警等方面發(fā)揮更好的作用。
任務(wù)之二，是綜合運(yùn)用好法治、經(jīng)濟(jì)、行政、信息等產(chǎn)業(yè)治理手段。加強(qiáng)公正司法建設(shè)，依法保護(hù)各種所有制、各類規(guī)模企業(yè)以及公民的產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，依法維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，懲罰市場(chǎng)失信行為。在經(jīng)濟(jì)手段上，要自覺(jué)運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律，尊重企業(yè)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的主體地位，激發(fā)新活力。在行政手段上，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)化水平和快速反應(yīng)能力，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能。在信息手段上，要借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資信息共享和信息公開(kāi)披露，構(gòu)建完善的經(jīng)濟(jì)信息服務(wù)體系，為產(chǎn)業(yè)投資提供決策依據(jù)。
任務(wù)之三，是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)制定、有力執(zhí)行、動(dòng)態(tài)調(diào)整、自我糾錯(cuò)的良性循環(huán)機(jī)制。統(tǒng)籌考慮各行業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策制定的科學(xué)性、公平性，避免少數(shù)行業(yè)政策的過(guò)度疊加，避免政策上的“套利行為”和機(jī)會(huì)主義。適應(yīng)形勢(shì)變化，做好產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策事前、事中、事后評(píng)估，健全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)糾正不合理的政策。