繼長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，又提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國家的“江河戰(zhàn)略”就確立起來了。
作為推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”法治化的重要成果，十三屆全國人大常委會通過長江保護法、黃河保護法兩部流域?qū)ｉT立法，將黨中央的治水之策上升為法律，推動流域良法善治。這不僅是制定新法、完善治水法律制度體系，更是我國江河治理智慧的結(jié)晶，反映了江河治理從觀念、策略、制度各方面全要素的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著流域的治理與保護進(jìn)入新的歷史階段。
實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，要貫徹依法治水，繼續(xù)做好保護治理母親河這篇文章，進(jìn)一步貫徹落實長江保護法、黃河保護法。如何理解流域?qū)ｉT立法對江河治理的意義影響？立法成效怎么樣？下一步法律實施面臨哪些問題？記者日前進(jìn)行了采訪調(diào)研。
法治引領(lǐng)流域治理
2016年，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。4年后，2020年12月26日，《中華人民共和國長江保護法》經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日起實施。
為長江保護立法，全國人大常委會貫徹落實黨中央重大決策部署，用兩年時間完成起草審議工作，其中2次向社會公布草案全文征求意見建議。這部法律共有9章96條，明確規(guī)劃與管控、資源保護、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任。
法律實施以來，依法治江護江興江取得積極進(jìn)展。2022年12月28日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國長江保護法》實施情況的報告顯示，長江流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提高，2021年長江流域國控斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)97.1%，長江干流水質(zhì)連續(xù)兩年達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟總量占全國比重達(dá)46.6%。
黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。2021年，《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。間隔僅1年，2022年10月30日，《中華人民共和國黃河保護法》經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，自2023年4月1日起施行。法律進(jìn)一步明晰了這一重大國家戰(zhàn)略的目標(biāo)思路和重點舉措。
黃河保護法通過11個章節(jié)122條，基本覆蓋了黃河保護治理中的焦點難點問題，科學(xué)構(gòu)建起了黃河流域治理保護的法律體系。該法將新發(fā)展理念貫穿于立法始終，對于加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，保護傳承弘揚黃河文化，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。
以立法為名，引領(lǐng)推進(jìn)流域治理格局變革。“流域保護的立法，由于涉及范圍廣、協(xié)調(diào)難度大，屬于過去沒有制定和難以出臺的法律。”中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，長江保護法和黃河保護法這兩部流域保護法律的制定，一方面適應(yīng)了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新時代的需要，另一方面也豐富和完善了我國的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。
量身定制突出特色
大江大河上中下游、干支流、左右岸自然環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r不同，流域立法需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上中下游之間、中央與地方之間、不同行業(yè)之間、不同法律之間的關(guān)系。這種情況，不僅國內(nèi)沒有先例，與國外相關(guān)流域立法相比更是大不相同。
長江保護法中不乏制度創(chuàng)新和突破?；趯嵺`經(jīng)驗，長江保護法植根流域特性，超越現(xiàn)有的行政區(qū)域管理范圍，作出系統(tǒng)性、針對性制度規(guī)范。這有別于以往其他法律的垂直立法模式。長江保護法中的“長江流域”也并非地理概念，而是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的相關(guān)縣級行政區(qū)域。
針對長江保護中面臨的部門分割、地區(qū)分割等體制和機制問題，長江保護法堅持系統(tǒng)觀念，加強規(guī)劃、政策和重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律層面有效增強長江保護的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，推動長江流域生態(tài)環(huán)境保護從“分河而治”到“共同治理”。
“強化流域立法是著力解決江河流域特殊突出問題的緊迫需要。”天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國環(huán)境資源法研究會副會長孫佑海說，以黃河為例，具有裹泥卷沙、河道擺動、地上懸河等特點，是世界上泥沙含量最高、水害嚴(yán)重、治理難度最大的河流之一，治理黃河歷來是事關(guān)治國安邦的大事。
孫佑海表示，目前黃河流域治理還存在管理體制有待完善、管控措施需要強化，以及生態(tài)保護與修復(fù)、水資源剛性約束、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題。針對這些問題，黃河保護法予以一一回應(yīng)。
全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰在解讀黃河保護法時表示，黃河保護法明確法律適用范圍，完善管理體制，強化規(guī)劃與管控，對加強生態(tài)環(huán)境保護、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、保障黃河安瀾無害、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保護傳承弘揚黃河文化作出針對性規(guī)定。
河流是天然的水系整體，流域保護治理要素具有不可分割的特點。同時根據(jù)不同流域特點“量身定制”立法，有利于增強保護和治理的制度剛性約束。例如，圍繞黃河流域“水土沙”的特殊性和目前存在的問題，通過強調(diào)保水節(jié)水、固土治沙來完善全流域舉措和制度，注重整個流域的規(guī)劃管控和生態(tài)保護與修復(fù)。
促進(jìn)保護協(xié)同發(fā)展
保護治理大江大河，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位。流域含“綠”量體現(xiàn)了含“金”量。
長江保護法首先是一部生態(tài)環(huán)境的保護法，突出“共抓大保護、不搞大開發(fā)”。據(jù)統(tǒng)計，2021年至2022年財政部累計安排長江保護相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金4407.75億元，2022年較上年度增加11.26個百分點。國家發(fā)展改革委2021年至2022年累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資超過500億元，支持長江保護相關(guān)重大項目建設(shè)。
對于沿江企業(yè)來說，長江保護法的實施看似是“潑冷水”，實則提出了轉(zhuǎn)型升級的更高要求。宜昌興發(fā)集團有限責(zé)任公司董事長李國璋是長江大保護的實踐推動者之一。2019年十三屆全國人大二次會議上，作為全國人大代表的他提出了關(guān)于加大對沿江化工企業(yè)“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”支持力度、支持美麗長江生態(tài)長江建設(shè)的建議，并推動興發(fā)集團在長江經(jīng)濟帶化工企業(yè)中率先實施。
興發(fā)集團為保護長江所做的努力，在沿江化工企業(yè)中起到了良好示范作用。據(jù)了解，湖北省長江、漢江、清江1公里范圍內(nèi)化工企業(yè)于2021年6月全部完成“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”。
一江一河，既要一心一意謀保護，也要齊心協(xié)力促進(jìn)保護和發(fā)展協(xié)同。
在全國人大常委會執(zhí)法檢查中，各地反映對于法律中一些概念的配套規(guī)定不夠，影響法律實施。比如，適用長江保護法的縣級行政區(qū)還不夠明確，“一公里”“三公里”范圍如何劃定還不夠清晰，“化工項目”“沿河湖”“生產(chǎn)性捕撈”等有待細(xì)化，“二級以下支流”是否屬于法律適用范圍在實施中還存在爭議。一些地方和部門提出，由于長江河道采砂管理條例、漁業(yè)法實施細(xì)則、自然保護區(qū)條例等行政法規(guī)先于長江保護法頒布實施，存在法律概念界定不統(tǒng)一、相關(guān)規(guī)定銜接不暢等問題。有關(guān)地方和部門已經(jīng)提出了廢止和修訂相關(guān)法律規(guī)章規(guī)范性文件的計劃，目前尚未全部完成。
流域保護立法為綜合治理和協(xié)同治理提供了制度保障。王燦發(fā)表示，流域保護立法作用的發(fā)揮關(guān)鍵在于法律的執(zhí)行和遵守，需要國家相關(guān)部門和地方各級人民政府、江河流域的企事業(yè)單位各盡其責(zé)，依法落實法律相關(guān)規(guī)定。同時，要發(fā)揮檢察公益訴訟監(jiān)督和環(huán)境資源司法審判的保障作用，以公正的綠色司法促進(jìn)江河流域的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。
對于法律實施，孫佑海建議，要充分發(fā)揮江河流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的作用。長江保護法、黃河保護法都規(guī)定，國家建立江河流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生態(tài)保護等工作。各相關(guān)省（區(qū)、市）可以根據(jù)需要，建立省級協(xié)調(diào)機制，組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)本行政區(qū)的流域生態(tài)保護等工作。“建議有關(guān)部門按照法律的規(guī)定，全力履行職責(zé)，通過協(xié)調(diào)機制的高效運行，為強化流域治理提供有效的體制機制保障。”