自2013年以來，我國的空氣質(zhì)量明顯改善，重污染天氣應(yīng)急管理已成為大氣污染防治的重要手段之一，在我國環(huán)境質(zhì)量改善過程中發(fā)揮了巨大的作用。
2013年國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，要求空氣質(zhì)量未達到規(guī)定標準的城市應(yīng)制定和完善重污染天氣應(yīng)急預案，按不同污染等級確定企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)措施。同年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導意見》（環(huán)辦〔2013〕106號）、《城市大氣重污染應(yīng)急預案編制指南》（環(huán)辦函〔2013〕504號），確定了分級響應(yīng)模式，要求分級落實強制性減排措施，主要包括工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)、限排措施等。
2014~2016年環(huán)境保護部先后發(fā)布了《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)急預案編修工作的函》（環(huán)辦函〔2014〕1461號）、《關(guān)于做好重污染天氣應(yīng)急預案修訂工作的函》（環(huán)辦應(yīng)急函〔2016〕1260號），明確提出把不同級別減排力度分解細化至具體行業(yè)、具體大氣污染源。要首先把工藝水平落后、污染治理水平低、環(huán)境違法行為多發(fā)、未按期完成治污任務(wù)、超排放標準或超總量控制排放的大氣污染源納入應(yīng)急減排范圍。明確不同行業(yè)、不同工藝流程的應(yīng)急減排措施，實施“一廠一策”，避免減排比例“一刀切”。
2017～2018年《大氣污染防治行動計劃》收官，《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》正式啟動，提出重點區(qū)域?qū)嵤┣锒局攸c行業(yè)錯峰生產(chǎn)，針對鋼鐵等高排放行業(yè)，制定錯峰生產(chǎn)方案，實施差別化管理。差別化錯峰生產(chǎn)首次在河北省唐山市開展了試點，唐山市聘請冶金工業(yè)規(guī)劃研究院對全市35家鋼鐵企業(yè)按百分制量化打分，將鋼鐵企業(yè)分為綠、黃、紅三類，實施了分類管理。
2019年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加強應(yīng)急減排措施應(yīng)對夯實應(yīng)急減排措施的指導意見》（環(huán)辦大氣函〔2019〕648號），其附件《重污染天氣重點行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》首次建立了長流程鋼鐵行業(yè)績效分級指標體系，從污染治理技術(shù)等5個層面將鋼鐵行業(yè)分為A、B、C三級。同時，制定了不同級別預警期間的響應(yīng)措施，通過限制燒結(jié)、球團、焦化、白灰及煉鐵等主要產(chǎn)污工序的生產(chǎn)負荷實現(xiàn)污染物減排的目的。文件中首次提出A級企業(yè)排放限值要全面達到超低排放水平。
2020年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《重污染天氣重點行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》（環(huán)辦大氣函〔2019〕340號）（以下簡稱“340號文”），文件進一步細化了長流程鋼鐵企業(yè)績效分級標準，從有組織排放、無組織排放、監(jiān)控監(jiān)測水平、環(huán)境管理水平、運輸方式、運輸監(jiān)管6個層面將鋼鐵行業(yè)分為A、B、B-、C、D五級，明確提出A、B級有組織排放、無組織排放應(yīng)完成超低排放改造及評估監(jiān)測。修改了應(yīng)急響應(yīng)措施，將原以高爐限產(chǎn)為中心措施，配套燒結(jié)、球團等工序限產(chǎn)的方式改為以控制轉(zhuǎn)爐爐數(shù)為中心措施，配套工序?qū)?yīng)限產(chǎn)的方式。一是有效解決了企業(yè)高爐停產(chǎn)難度大的問題，提高了可操作性；二是通過控制粗鋼產(chǎn)量真正控制了企業(yè)的生產(chǎn)負荷及節(jié)奏，切實降低了污染物排放；三是降低核查難度及工作量，提升了核查效率。
2021年10月4日生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范重污染天氣應(yīng)急減排措施的函》（環(huán)辦便函〔2021〕439號），進一步規(guī)范了企業(yè)劃分、數(shù)據(jù)存儲、減排措施等相關(guān)內(nèi)容，進一步明確了鋼鐵企業(yè)評級要求。
縱觀我國重污染天氣應(yīng)對政策中鋼鐵行業(yè)相關(guān)部分的發(fā)展，可以看出鋼鐵行業(yè)重污染應(yīng)對制度是一個不斷完善的過程。隨著時間的推移，重污染天氣績效分級及應(yīng)急響應(yīng)的政策日趨完善，已形成了層次分明、科學合理的績效分級體系及應(yīng)急減排制度，目的性、可操作性不斷增強，企業(yè)認可程度不斷提升，真正在重污染天氣期間成為了保護環(huán)境空氣質(zhì)量、保衛(wèi)人民健康的利劍。
二、重污染天氣應(yīng)對工作取得的成果
自2013年以來，我國鋼鐵行業(yè)獲得了巨大發(fā)展，粗鋼產(chǎn)量從81313.89萬噸增長至106476.7萬噸，漲幅達27.31%，其中京津冀地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能占比30%。同時我國環(huán)境空氣質(zhì)量得到明顯改善，2021年，全國339個城市優(yōu)良天數(shù)比率平均為87.5%，同比上升0.5個百分點；PM2.5濃度平均為30微克/立方米，同比下降9.1%。全國平均霾日數(shù)21.3天，較2020年減少2.9天，較2016年減少16.6天；全國PM10、PM2.5平均濃度分別為54微克/立方米和30微克/立方米，較2020年分別降低3.6%、9.1%。京津冀周邊地區(qū)2020年P(guān)M2.5平均濃度較2013年下降51.87%；重度及以上污染天氣比例較2015年下降65%，見圖1和圖2。
圖1 全國粗鋼產(chǎn)量及京津冀周邊地區(qū)PM2.5年平均值變化趨勢
圖2 全國粗鋼產(chǎn)量及京津冀周邊地區(qū)重度以上污染天數(shù)比例變化趨勢
作為最主要的工業(yè)污染排放源之一，近年來鋼鐵行業(yè)污染物防治水平的快速提升及科學的重污染應(yīng)對機制均為區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量的改善做出巨大貢獻。首先持續(xù)推進鋼鐵行業(yè)超低排放改造，鋼鐵企業(yè)環(huán)保水平大幅提升。截至2022年7月5日，已有49家鋼企完成了超低排放改造和評估監(jiān)測公示，其中28家完成了全過程超低排放改造，涉及粗鋼產(chǎn)能在1.7億噸左右；21家企業(yè)完成部分超低排放改造公示，涉及粗鋼產(chǎn)能約為1.3億噸。二是重污染天氣應(yīng)對的科學實施，通過差異化管理真正做到了環(huán)保水平高的企業(yè)多生產(chǎn)、少限產(chǎn)，有效避免了“劣幣驅(qū)除良幣”“鞭打快牛”等情況的出現(xiàn)，提升了企業(yè)進行環(huán)保升級改造積極性。三是超低排放、績效分級指標，清晰明確地指出了鋼鐵企業(yè)正確的改造方向及改造內(nèi)容，且改造評估標準統(tǒng)一，客觀上最大程度地保證了評判的公平性。
三、鋼鐵行業(yè)重污染天氣應(yīng)急管理和環(huán)?？冃Х旨壒ぷ鞔嬖诘膯栴}
隨著鋼鐵行業(yè)重污染天氣應(yīng)急管理和環(huán)?？冃Х旨壒ぷ鞯牟粩嗌钊耄谡呔唧w執(zhí)行的過程中，也出現(xiàn)了一些問題，具體如下。
（一）績效分級難度大，評估全面性和專業(yè)性有待加強
鋼鐵工業(yè)是流程工業(yè)，包含焦化、燒結(jié)、球團、煉鐵、煉鋼、白灰、軋鋼、發(fā)電等多個工序。而超低排放要求是全球范圍內(nèi)標準要求最嚴、覆蓋范圍最廣、執(zhí)行難度最大的行業(yè)廢氣治理要求。鋼鐵行業(yè)的績效分級工作不僅要求評估人員熟悉鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)流程及特點，還需了解不同廢氣處理工藝的基本原理、掌握數(shù)十項行業(yè)相關(guān)標準、規(guī)范要求，更需前期進行大量的準備工作，對評估人員綜合素質(zhì)要求較高，否則在現(xiàn)場評估時難以全面掌握企業(yè)的實際情況，抓不住重點，“走馬觀花”、“以管窺豹”，評級結(jié)果來源于既有印象或資料，從而不能準確提供績效分級結(jié)果，導致資金投入大、環(huán)保水平高的企業(yè)“吃虧”。不僅不能在重污染天氣期間起到切實減少污染物排放量，削峰降速的作用，還嚴重打擊了企業(yè)改造的積極性，違背了差異化管控的初衷。
（二）非重污染天氣期間管控過于頻繁
重污染天氣應(yīng)急管控是空氣質(zhì)量保障的殺手锏，但近年來管控政策有被濫用的現(xiàn)象，比如在國家管控要求上采取進一步的強化管控措施，或在未達到啟動重污染天氣預警條件時頻繁采取日常管控。個別地區(qū)一年內(nèi)日常管控次數(shù)多達數(shù)十次，管控時間長達上百天，嚴重影響企業(yè)生產(chǎn)節(jié)奏。鋼鐵生產(chǎn)流程長、工序多，如果頻繁停限產(chǎn)，看起來是精準管控，實際上是打亂了鋼鐵企業(yè)正常生產(chǎn)節(jié)奏，不僅導致能耗增加、物料倒運增加、設(shè)備生產(chǎn)效率降低，還導致治理設(shè)施運行不正常，故障頻發(fā)等問題，不但減排的效果有限，還會引發(fā)負面的社會輿論。
（三）差異化不明顯、管控落實不到位
差異化管控是落實“科學治污、精準治污”的有力抓手，是鼓勵企業(yè)創(chuàng)先爭優(yōu)的有力舉措。但個別地區(qū)在落實差異化管控政策時，雖然對不同環(huán)保水平的企業(yè)也采取了差異化的管控措施，但是差別化不明顯；甚至在政策執(zhí)行過程中，還會通過優(yōu)惠政策放松對低級別企業(yè)的監(jiān)管，最終形成了變相的“一刀切”。該現(xiàn)象不僅嚴重打擊了治理水平及管理水平較高企業(yè)的積極性，助長了水平差的企業(yè)的“僥幸”心理，更重要的是對政府公信力造成一定的負面影響。
（四）管控思路未能與時俱進
目前，各地對鋼鐵企業(yè)的管控仍是以燒結(jié)、球團裝備為主。在尚未開展超低排放改造的區(qū)域，燒結(jié)工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例占全廠排放比例的60%以上，該方式有其一定的適用性。但隨著超低排放的深入進行，鋼鐵企業(yè)污染物排放比重也發(fā)生了變化，據(jù)初步測算，完成超低排放改造的企業(yè)其燒結(jié)工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例已降至30%以下，而煉鐵、煉鋼、軋鋼工序比重上升，其中煉鐵、煉鋼、軋鋼工序顆粒物排放量約占全部排放量的50%以上，煉鐵及軋鋼工序二氧化硫、氮氧化物排放量占全部排放量的30%、50%左右。因此，仍以燒結(jié)工序為管控重點實質(zhì)上并未真正抓住企業(yè)的排污特點，導致減排效果“事倍功半”。特別是近年來出現(xiàn)的針對燒結(jié)設(shè)備的長周期、短時間、多頻次的管控行為，雖短期內(nèi)對污染物減排確起到一定效果，但整體看“弊大于利”，主要原因包括一是企業(yè)后續(xù)工序的生產(chǎn)負荷并非一定同步降低，減排效果大打折扣；二是因主體裝備、治理設(shè)施的頻繁啟停大大增加了設(shè)備故障率（某企業(yè)2021年設(shè)備故障率是正常生產(chǎn)情況下的3倍以上）；三是企業(yè)從保障生產(chǎn)平衡等方面考慮，在非管控期間會大量備料，生產(chǎn)負荷大幅提升，甚至遠超出設(shè)計指標，但治理設(shè)施能力卻無法與之匹配，造成污染物排放量增加或數(shù)據(jù)失真的現(xiàn)象。
（五）缺乏長效監(jiān)管機制
“340號”文提出實施企業(yè)績效評級動態(tài)管理，實時記錄和更新企業(yè)績效評級結(jié)果，并于每年9月底和12月底前同步調(diào)整重污染天氣應(yīng)急減排清單。因鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工序多，工藝相對復雜，評估、評級僅能代表企業(yè)即時水平，無法反映企業(yè)長期生產(chǎn)的情況，雖然鋼鐵企業(yè)A、B級已與超低排放評估監(jiān)測相關(guān)聯(lián)，但超低排放評估周期僅為1個月（清潔運輸3個月），從各級生態(tài)環(huán)境管理部門幫扶檢查的情況看，問題大多出現(xiàn)在完成評估監(jiān)測之后；此外，按照文件要求各地均減少了對A級企業(yè)的監(jiān)督檢查頻次，但在實際過程中發(fā)現(xiàn)確存在部分企業(yè)創(chuàng)A成功后放松要求，環(huán)保意識、環(huán)保管理、環(huán)保治理水平下降的情況。從上述問題可以看出，目前鋼鐵企業(yè)缺乏在超低排放、績效分級方面自證清白的手段及能力，動態(tài)調(diào)整基本依靠績效分級工作期間評估專家短期現(xiàn)場判斷或各級政府監(jiān)督幫扶檢查工作中暴露問題。
四、相關(guān)建議
（一）注重長期穩(wěn)定性，杜絕突擊評級
鑒于鋼鐵行業(yè)的復雜性及鋼鐵企業(yè)績效分級工作量巨大，再加上每年績效分級工作周期較短，建議在對鋼鐵企業(yè)評級時應(yīng)盡量避免僅依據(jù)評級時的現(xiàn)場情況和數(shù)據(jù)，而應(yīng)該充分利用超低排放評估監(jiān)測的成果，通過企業(yè)建設(shè)的監(jiān)測監(jiān)控體系，基于上一年度或至少半年以上的有組織排放、無組織排放、清潔運輸數(shù)據(jù)進行全面評估。同時，建議地區(qū)在進行評估工作時選擇有實力、有經(jīng)驗的第三方機構(gòu)協(xié)助，并給予評估單位（人員）充足的時間，保障工作取得實效。
（二）進一步規(guī)范管控要求
建議一是盡可能減少非重污染天氣預警頻繁管控、隨意管控、“一刀切”式管控；二是當確需進行重污染天氣以外的管控時，鼓勵地方政府根據(jù)污染物排放特點、環(huán)境空氣質(zhì)量改善情況提前科學制定重污染天氣外的管控要求，但宜明確管控對象、嚴格控制管控時間及管控頻次，并根據(jù)環(huán)境質(zhì)量情況逐年調(diào)整。
（三）及時調(diào)整日常管控策略，實現(xiàn)精準管控
日常管控應(yīng)根據(jù)各自區(qū)域企業(yè)的環(huán)保水平“因地施策”。建議各區(qū)域結(jié)合鋼鐵企業(yè)超低排放改造進展，及時調(diào)整管控策略。對于超低排放已大范圍深入開展的重點區(qū)域，建議拋棄傳統(tǒng)的管控燒結(jié)工序的思路，按照目前重污染天氣應(yīng)急減排思路開展工作，管控以限制煉鋼工序生產(chǎn)負荷為中心、其他工序同步削減負荷的方式進行，通過全工序生產(chǎn)負荷的降低實現(xiàn)污染物減排的目的。
（四）嚴格落實差異化管控措施
建議嚴格按照績效分級結(jié)果落實減排措施，一般情況下任何優(yōu)惠政策均不可用于重污染天氣期間，特殊情況如軍工生產(chǎn)、民生保障等生產(chǎn)確不可中斷的企業(yè)應(yīng)嚴格落實“340號”文不低于B級標準的要求。
建議地方政府提前謀劃替代熱源工作。同時建議各企業(yè)參照國內(nèi)先進企業(yè)模式，制定余熱利用提升方案，積極推動余熱利用范圍，充分發(fā)揮煙氣、蒸汽乏汽、循環(huán)水、輻射熱等熱源換熱能力，提升噸鋼供熱面積。
（五）建立長效機制，增強企業(yè)自證守法能力
一是建議參照排污許可制度，出臺超低排放常態(tài)化管理機制，企業(yè)按年度將生產(chǎn)組織、原輔燃料消耗、產(chǎn)品產(chǎn)量、有組織排放源達標情況、治理設(shè)施運行情況、在線監(jiān)測設(shè)施運維情況、無組織治理設(shè)施運行情況、無組織排放重點環(huán)節(jié)運行治理效果、清潔運輸比例等上傳報送生態(tài)環(huán)境管理部門，作為企業(yè)自證清白的手段；二是建立超低排放、A級企業(yè)“回頭看”機制，對已完成超低排放的企業(yè)、A級企業(yè)進行定期再評估，評估不滿足要求的企業(yè)隨時進行降級調(diào)整；三是完善監(jiān)督管理機制，提高違法（規(guī)）成本，將超低排放評估、績效分級工作中弄虛作假的企業(yè)及第三方機構(gòu)納入黑名單。
五、結(jié)語
重污染天氣應(yīng)急管理制度是我國應(yīng)對重污染天氣，改善環(huán)境質(zhì)量，保障人民健康的重要手段，自實施以來取得了十分顯著的效果，在當前的大氣污染防治工作中應(yīng)堅持貫徹落實該項制度不動搖。近年來，鋼鐵行業(yè)通過開展環(huán)境績效分級和差別化精準管控，不但大幅提升了鋼鐵企業(yè)綠色發(fā)展水平，還激發(fā)了鋼鐵企業(yè) “創(chuàng)B爭A”的動力，提升了企業(yè)綜合競爭力，鞏固了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果，助力鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益達到歷史最佳。
當前我國鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)供需失衡、企業(yè)虧損面擴大等問題，環(huán)境績效分級和差別化管理政策可以很好的起到促進市場要素向優(yōu)勢企業(yè)傾斜，優(yōu)化鋼材產(chǎn)品供給，維護鋼材市場穩(wěn)定的作用。因此，為了幫助鋼鐵行業(yè)扭轉(zhuǎn)當前的困難局面，必須結(jié)合我國鋼鐵行業(yè)綠色低碳發(fā)展新形勢，持續(xù)完善績效分級指標體系、嚴格落實差別化管控政策、合理應(yīng)用績效分級成果，將重污染天氣應(yīng)急與推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、持續(xù)深入推進超低排放改造、減污降碳協(xié)同增效等工作有機融合，推動行業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。