最近各省相繼披露了2018年省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，不少省份都存在一個(gè)普遍性問(wèn)題：發(fā)行地方政府債券籌集的資金閑置在賬上，花不出去，而且金額還不小。
比如，廣東省審計(jì)廳披露，截至2019年3月，廣東省本級(jí)和廣州等13個(gè)市、55個(gè)縣共有138.76億元新增政府債券資金存放在財(cái)政部門或預(yù)算(項(xiàng)目)單位未實(shí)際使用，占2018年新增政府債券總額1354.3億元的10.25%。
“地方借債要還利息，還有管理成本支出，如果大部分資金閑置花不出去，這會(huì)增加政府運(yùn)行成本，加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至?xí)?dǎo)致債務(wù)管理出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)該引起高度關(guān)注。”中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者稱。
目前并沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)，從披露的各地零星數(shù)據(jù)來(lái)看，這個(gè)閑置規(guī)模不小。2018年地方政府債券平均發(fā)行利率為3.89%，假如地方發(fā)債籌資了1億元卻閑置一年，就要白白支付利息389萬(wàn)元。如果算上這1億元存在銀行有活期利息收入，損失也超過(guò)300萬(wàn)元。
部分發(fā)債資金閑置、亂花
地方政府債券資金在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板等方面發(fā)揮了重要作用。審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，地方發(fā)債資金閑置在賬上是一個(gè)較為普遍的問(wèn)題。
根據(jù)部分省市審計(jì)報(bào)告，至少?gòu)V東、四川、廣西、山東、寧夏、北京等地均出現(xiàn)了發(fā)債資金閑置。
比如，四川省98個(gè)市縣債券資金54.01億元閑置超一年。云南省本級(jí)和7個(gè)州、市本級(jí)及34個(gè)縣、市、區(qū)74.51億元專項(xiàng)債券資金閑置時(shí)間超過(guò)半年。
審計(jì)署6月公布的國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告顯示，在對(duì)18省本級(jí)、17市本級(jí)和17縣共52個(gè)地區(qū)政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，35個(gè)地區(qū)有290.4億元債務(wù)資金因籌集與項(xiàng)目進(jìn)度不銜接等原因閑置，其中22個(gè)地區(qū)114.26億元超過(guò)1年。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授長(zhǎng)期關(guān)注地方債問(wèn)題，他對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，地方發(fā)債籌集的資金管理很嚴(yán)格，閑置一方面可能是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，或者項(xiàng)目上報(bào)時(shí)較倉(cāng)促，項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)規(guī)劃變動(dòng)等原因?qū)е逻M(jìn)度緩慢，錢花不出去。另一方面也可能是項(xiàng)目建設(shè)客觀遇到一些問(wèn)題，錢花不出去。
比如，山東去年省財(cái)政用一般債券資金安排本級(jí)支出預(yù)算53.71億元，因項(xiàng)目規(guī)劃變動(dòng)等原因，截至2018年底有5.09億元未支出，占9.48%。
截至審計(jì)日，北京市個(gè)別區(qū)2017年新增債券資金中，有30個(gè)項(xiàng)目由于拆遷工作進(jìn)展緩慢而無(wú)相關(guān)資金支出，造成資金結(jié)存36.24億元，占2017年度新增債券資金的60.4%。截至2018年底，由于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢等原因，寧夏結(jié)余在市縣財(cái)政部門和各級(jí)項(xiàng)目單位資金8.61億元，未形成實(shí)際支出。
“一些地方盲目地舉債爭(zhēng)取資金，但是本地并沒(méi)有關(guān)系民生發(fā)展急需上馬的項(xiàng)目，也是導(dǎo)致發(fā)債籌資閑置的一大原因。”溫來(lái)成分析說(shuō)。
廣東省審計(jì)廳稱，一些地區(qū)促進(jìn)發(fā)展的前瞻性、系統(tǒng)性不夠，未能提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，項(xiàng)目前期可行性研究和規(guī)劃布局等準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，導(dǎo)致資金結(jié)存閑置，項(xiàng)目建設(shè)滯后，有關(guān)政策措施難以落實(shí)。
地方發(fā)債額度由上一級(jí)政府確定，為了防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，目前地方政府發(fā)債采取限額管理，具體發(fā)債額度由中央確定后層層發(fā)至各省市，然后再層層下發(fā)市縣。由于發(fā)債已經(jīng)成為地方融資的唯一合法通道，因此每年地方都盡力爭(zhēng)取更多的發(fā)債額度。
除了發(fā)債資金閑置外，不合規(guī)的“亂花”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。
比如，審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，廣東省惠州、湛江等2個(gè)市、7個(gè)縣共5205.62萬(wàn)元政府債券資金被挪用于日常工作經(jīng)費(fèi)等非公益性資本支出。海南省的3個(gè)市縣89.57萬(wàn)元債券資金用于經(jīng)常性支出，1個(gè)縣44.27萬(wàn)元債券資金未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整使用。云南省5個(gè)州、市本級(jí)及12個(gè)縣、市、區(qū)9.48億元專項(xiàng)債券資金未按項(xiàng)目和規(guī)定使用。
財(cái)政部此前反復(fù)強(qiáng)調(diào)，地方政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開(kāi)支。地方政府債務(wù)收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入預(yù)算管理，確需調(diào)整支出用途的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序辦理。
債券資金與項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)格對(duì)應(yīng)
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財(cái)經(jīng)記者，項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)程與發(fā)債籌資不匹配是導(dǎo)致資金閑置的關(guān)鍵原因，這主要是技術(shù)問(wèn)題，目前一些地方如深圳在探索根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度來(lái)發(fā)債，這樣可以解決資金閑置問(wèn)題。
廣東省審計(jì)廳建議，深化債券資金分配改革，探索新增債券分配方式從“因素法”向“項(xiàng)目制”轉(zhuǎn)變，推行債券資金與項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)應(yīng)執(zhí)行機(jī)制，提高債券資金使用績(jī)效。
鄭春榮認(rèn)為，目前地方發(fā)債機(jī)制實(shí)際上倒逼地方政府進(jìn)行改革，首先發(fā)債籌資的項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)充分論證符合相關(guān)規(guī)定，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。一味索取債券資金卻不使用，應(yīng)被問(wèn)責(zé)。
去年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府和各部門各單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)糾正。而且項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問(wèn)效、無(wú)效必追責(zé)。
“通過(guò)開(kāi)展‘雙監(jiān)控’，不僅有利于及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)，而且有利于及時(shí)糾正政策和項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，堵塞管理漏洞，確保財(cái)政資金使用安全高效。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)。
為了提高地方政府債券資金使用效益，今年全國(guó)人大提前下達(dá)了1.39萬(wàn)億元地方政府新增債券，發(fā)債進(jìn)度大幅提前。今年前七個(gè)月地方政府累計(jì)發(fā)行新增債券約25530億元，發(fā)行進(jìn)度(已發(fā)新增債券占總額比重)為83.59%，而去年同期這一數(shù)字為36%。
今年財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)中，要求地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加快地方債券資金撥付，防范資金長(zhǎng)期滯留國(guó)庫(kù)，盡早發(fā)揮債券資金使用效益。有條件的地方在地方債券發(fā)行前，可對(duì)預(yù)算已安排的債券資金項(xiàng)目通過(guò)調(diào)度庫(kù)款支付，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，待債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)庫(kù)款。