“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。”近日在北京召開的全國政協(xié)“健全系統(tǒng)性金融風險防范體系”專題協(xié)商會上，全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院院長劉尚希說。
防范地方政府隱性債務風險成為這次會上關注的焦點之一。
在防風險攻堅戰(zhàn)下，地方政府債務風險中隱性債務增長引起中央高層關注。去年中央明確提出遏制隱性債務增量，包括地方政府借融資平臺公司、政府和社會資本合作(PPP)模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項清理整頓工作也已經開展。不少省市正在摸清當?shù)仉[性債務規(guī)模并上報。
全國政協(xié)在北京召開“健全系統(tǒng)性金融風險防范體系”專題協(xié)商會全國政協(xié)在北京召開“健全系統(tǒng)性金融風險防范體系”專題協(xié)商會
不過一位地方財政人士對第一財經記者稱，由于目前并沒有界定隱性債務的統(tǒng)一口徑，因此實際摸查中有些把握不準，統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能存在偏差。
一位知情人士告訴第一財經記者，關于隱性債務統(tǒng)一口徑，很快將下發(fā)的一份高級別文件中會明確。地方政府在法定政府債務限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務，都是隱性債務。由于隱性債務有了口徑后還是容易被一些地方規(guī)避監(jiān)管，因此對隱性債務的認定將實行穿透式，實質重于形式。
不少地方已經采取措施來化解隱性債務風險，遏制隱性債務增量。中國社科院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對第一財經表示，從政府資產和債務來看，我國的債務風險完全可控，化解隱性債務風險不可操之過急，否則可能出現(xiàn)踩踏風險。
隱性債務風險受空前關注
經過2014年清理甄別后，政府性債務規(guī)模逐步顯性化。隨著2015年新預算法實施，地方政府舉借債務被規(guī)范，唯一合法通道為發(fā)行地方政府債券。地方政府債務也被全部納入預算管理，而限額管理給地方政府舉債設置了天花板。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元，債務率(債務余額/綜合財力)為76.5%，低于國際通行的警戒標準(100%)。
“從總的情況看，當前地方政府債務在可控范圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規(guī)模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產變現(xiàn)能力不強。”全國人大財經委員會主任李盛霖在去年12月底的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上說。
審計署近些年公開披露，不少地方存在隱性債務。比如在2016年的地方政府債務專項審計中發(fā)現(xiàn)一些地方出現(xiàn)隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省區(qū)在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
不久前，審計署還揭露了湖南邵陽等6個市縣變相舉債形成154.22億元政府隱性債務。比如，2017年8~11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用于償還到期債務和市政基礎設施建設。
長期關注地方債的上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經記者，地方政府隱性債務形成的根本原因是基層政府承擔支出責任大，但財政收入不足，因此為了城市發(fā)展或者滿足基本公共服務，地方變相舉債使得隱性債務規(guī)?？焖僭鲩L。一些官員為了政績，不切實際過度舉債，而一些金融機構為了業(yè)績也推波助瀾，大量提供違規(guī)融資。
劉尚希在發(fā)言中表示，按照“開前門、堵后門”的思路對地方政府性債務實行整改之后，仍產生大量或有債務，這表明“風險大鍋飯”體制依舊。計劃體制下，有利益大鍋飯，現(xiàn)在沒了。而風險大鍋飯卻沒有被端掉，這是地方隱性債務膨脹的根源。
根據(jù)全國人大的一份調研報告，2014年年末，地方政府或有債務為8.6萬億元(包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元)。
隱性債務早在去年就引起中央高層關注。去年7月14日~15日的全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。7月24日的中央政治局會議強調，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。7月28日的國務院常務會議強調，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。2017年底的中央經濟工作會議則提出，要打好防風險等三大攻堅戰(zhàn)，對防范金融風險、重視地方債務，特別是隱性債務的化解，提出了明確要求。
為了堵住地方政府違法違規(guī)融資渠道，遏制隱性債務，財政部等部委去年4月底相繼發(fā)文，嚴禁地方政府借融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債。對于違法違規(guī)舉債擔保行為的問責風暴也刮起，去年以來已經有重慶市、山東省、河南省等多地違法違規(guī)舉債相關責任人被撤職、行政降級。
國家發(fā)改委PPP專家張宇稱，比如去年11月財政部開展PPP項目清理整頓風暴也是防范隱性債務風險的一大舉措，最終1.8萬億元PPP項目被清理出庫，3.1萬億元項目被要求整改。
財政部去年底“關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告”中談到對下一步工作的考慮，明確堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
債務口徑待明晰、不能急剎車
各地為了落實中央精神，遏制隱性債務增長，紛紛對地方政府隱性債務進行摸底排查。但目前缺乏統(tǒng)一口徑，這讓地方在摸底統(tǒng)計上有些困惑。
劉尚希認為，從會計學視角看，隱性債務大多是政府的或有債務，但問題是沒有權威定義，導致底數(shù)不清，無法全面準確揭示其風險。這既可能夸大風險，也可能縮小風險。2014年審計時就已經面臨這個問題。這種風險遮蔽本身就是巨大風險，當炸彈與西瓜分不清的時候，防控風險就會無的放矢。這與政府會計準則的不完善有關，也與宏觀管理的粗放不專業(yè)有關。
在前述全國政協(xié)專題會議上，全國政協(xié)委員肖鋼表示，地方政府的隱性債務是指沒有納入地方財政預算，但又需要由地方政府承擔最終償還責任的債務。這部分債務形式多樣，透明度差，已經成為防范化解系統(tǒng)性金融風險的重點。
他建議，制定統(tǒng)一口徑，甄別核實隱性債務。及時回應地方疑惑，消除地方顧慮，協(xié)調解決債務甄別中存在的細節(jié)問題，加強督促檢查，確保數(shù)據(jù)完整、準確、可比。
劉尚希表示，從整體觀察，地方隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，如平臺公司債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、PPP項目的債務、地方國企僵尸企業(yè)債務、金融扶貧項目債務、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔保等。
“防控隱性債務風險，短期看，要控制增量，保持好債務與償還能力之間的平衡。而從中長期看，關鍵是用好債務資金。”劉尚希說。
肖鋼建議，應制定防范化解地方政府隱性債務的行動計劃，分類施策，多措并舉，穩(wěn)妥實施，對新增項目，要有保有壓，及時調整。對歷史存量資產，研究如何變成產權，成為今天的資本。把已建成項目的未來收益變成今天的投資，把經常性國有資產運營收入變?yōu)榈胤介L期的綜合財力。
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目前不少地方開始化解隱性債務。比如安徽財政廳今年制定加強隱性債務風險防控的工作方案，全面開展隱性債務清理和梳理工作，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥做好分步分類分級化解工作。
福建省財政廳今年將督促市縣制定降低債務風險的工作方案和分年度隱性債務消化計劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、統(tǒng)籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式，鼓勵以市場化、法治化手段穩(wěn)妥推進存量債務化解，實現(xiàn)債權人、債務人合理共擔風險，同時，注意防范“處置風險的風險”。
李盛霖的觀點是，必須切實加快財經財稅體制改革的進度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權和支出的責任，完善分稅制，給予地方政府與其履責相適應的財力和財權，以及穩(wěn)定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務融資的過度依賴。當前，正值地方換屆，要防止“新官上任三把火”，防止“重打鑼鼓另開張”，防止“新官不理舊賬”。
防范地方政府隱性債務風險成為這次會上關注的焦點之一。
在防風險攻堅戰(zhàn)下，地方政府債務風險中隱性債務增長引起中央高層關注。去年中央明確提出遏制隱性債務增量，包括地方政府借融資平臺公司、政府和社會資本合作(PPP)模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項清理整頓工作也已經開展。不少省市正在摸清當?shù)仉[性債務規(guī)模并上報。
全國政協(xié)在北京召開“健全系統(tǒng)性金融風險防范體系”專題協(xié)商會全國政協(xié)在北京召開“健全系統(tǒng)性金融風險防范體系”專題協(xié)商會
不過一位地方財政人士對第一財經記者稱，由于目前并沒有界定隱性債務的統(tǒng)一口徑，因此實際摸查中有些把握不準，統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能存在偏差。
一位知情人士告訴第一財經記者，關于隱性債務統(tǒng)一口徑，很快將下發(fā)的一份高級別文件中會明確。地方政府在法定政府債務限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務，都是隱性債務。由于隱性債務有了口徑后還是容易被一些地方規(guī)避監(jiān)管，因此對隱性債務的認定將實行穿透式，實質重于形式。
不少地方已經采取措施來化解隱性債務風險，遏制隱性債務增量。中國社科院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對第一財經表示，從政府資產和債務來看，我國的債務風險完全可控，化解隱性債務風險不可操之過急，否則可能出現(xiàn)踩踏風險。
隱性債務風險受空前關注
經過2014年清理甄別后，政府性債務規(guī)模逐步顯性化。隨著2015年新預算法實施，地方政府舉借債務被規(guī)范，唯一合法通道為發(fā)行地方政府債券。地方政府債務也被全部納入預算管理，而限額管理給地方政府舉債設置了天花板。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元，債務率(債務余額/綜合財力)為76.5%，低于國際通行的警戒標準(100%)。
“從總的情況看，當前地方政府債務在可控范圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規(guī)模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產變現(xiàn)能力不強。”全國人大財經委員會主任李盛霖在去年12月底的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上說。
審計署近些年公開披露，不少地方存在隱性債務。比如在2016年的地方政府債務專項審計中發(fā)現(xiàn)一些地方出現(xiàn)隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省區(qū)在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
不久前，審計署還揭露了湖南邵陽等6個市縣變相舉債形成154.22億元政府隱性債務。比如，2017年8~11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用于償還到期債務和市政基礎設施建設。
長期關注地方債的上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經記者，地方政府隱性債務形成的根本原因是基層政府承擔支出責任大，但財政收入不足，因此為了城市發(fā)展或者滿足基本公共服務，地方變相舉債使得隱性債務規(guī)?？焖僭鲩L。一些官員為了政績，不切實際過度舉債，而一些金融機構為了業(yè)績也推波助瀾，大量提供違規(guī)融資。
劉尚希在發(fā)言中表示，按照“開前門、堵后門”的思路對地方政府性債務實行整改之后，仍產生大量或有債務，這表明“風險大鍋飯”體制依舊。計劃體制下，有利益大鍋飯，現(xiàn)在沒了。而風險大鍋飯卻沒有被端掉，這是地方隱性債務膨脹的根源。
根據(jù)全國人大的一份調研報告，2014年年末，地方政府或有債務為8.6萬億元(包括政府負有擔保責任的債務3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務5.5萬億元)。
隱性債務早在去年就引起中央高層關注。去年7月14日~15日的全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。7月24日的中央政治局會議強調，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。7月28日的國務院常務會議強調，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。2017年底的中央經濟工作會議則提出，要打好防風險等三大攻堅戰(zhàn)，對防范金融風險、重視地方債務，特別是隱性債務的化解，提出了明確要求。
為了堵住地方政府違法違規(guī)融資渠道，遏制隱性債務，財政部等部委去年4月底相繼發(fā)文，嚴禁地方政府借融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債。對于違法違規(guī)舉債擔保行為的問責風暴也刮起，去年以來已經有重慶市、山東省、河南省等多地違法違規(guī)舉債相關責任人被撤職、行政降級。
國家發(fā)改委PPP專家張宇稱，比如去年11月財政部開展PPP項目清理整頓風暴也是防范隱性債務風險的一大舉措，最終1.8萬億元PPP項目被清理出庫，3.1萬億元項目被要求整改。
財政部去年底“關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告”中談到對下一步工作的考慮，明確堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
債務口徑待明晰、不能急剎車
各地為了落實中央精神，遏制隱性債務增長，紛紛對地方政府隱性債務進行摸底排查。但目前缺乏統(tǒng)一口徑，這讓地方在摸底統(tǒng)計上有些困惑。
劉尚希認為，從會計學視角看，隱性債務大多是政府的或有債務，但問題是沒有權威定義，導致底數(shù)不清，無法全面準確揭示其風險。這既可能夸大風險，也可能縮小風險。2014年審計時就已經面臨這個問題。這種風險遮蔽本身就是巨大風險，當炸彈與西瓜分不清的時候，防控風險就會無的放矢。這與政府會計準則的不完善有關，也與宏觀管理的粗放不專業(yè)有關。
在前述全國政協(xié)專題會議上，全國政協(xié)委員肖鋼表示，地方政府的隱性債務是指沒有納入地方財政預算，但又需要由地方政府承擔最終償還責任的債務。這部分債務形式多樣，透明度差，已經成為防范化解系統(tǒng)性金融風險的重點。
他建議，制定統(tǒng)一口徑，甄別核實隱性債務。及時回應地方疑惑，消除地方顧慮，協(xié)調解決債務甄別中存在的細節(jié)問題，加強督促檢查，確保數(shù)據(jù)完整、準確、可比。
劉尚希表示，從整體觀察，地方隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，如平臺公司債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、PPP項目的債務、地方國企僵尸企業(yè)債務、金融扶貧項目債務、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔保等。
“防控隱性債務風險，短期看，要控制增量，保持好債務與償還能力之間的平衡。而從中長期看，關鍵是用好債務資金。”劉尚希說。
肖鋼建議，應制定防范化解地方政府隱性債務的行動計劃，分類施策，多措并舉，穩(wěn)妥實施，對新增項目，要有保有壓，及時調整。對歷史存量資產，研究如何變成產權，成為今天的資本。把已建成項目的未來收益變成今天的投資，把經常性國有資產運營收入變?yōu)榈胤介L期的綜合財力。
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目前不少地方開始化解隱性債務。比如安徽財政廳今年制定加強隱性債務風險防控的工作方案，全面開展隱性債務清理和梳理工作，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥做好分步分類分級化解工作。
福建省財政廳今年將督促市縣制定降低債務風險的工作方案和分年度隱性債務消化計劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、統(tǒng)籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式，鼓勵以市場化、法治化手段穩(wěn)妥推進存量債務化解，實現(xiàn)債權人、債務人合理共擔風險，同時，注意防范“處置風險的風險”。
李盛霖的觀點是，必須切實加快財經財稅體制改革的進度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權和支出的責任，完善分稅制，給予地方政府與其履責相適應的財力和財權，以及穩(wěn)定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務融資的過度依賴。當前，正值地方換屆，要防止“新官上任三把火”，防止“重打鑼鼓另開張”，防止“新官不理舊賬”。