鋼鐵“去產(chǎn)能”是我國供給側結構性改革的一項工作重點，已取得階段成效，接下來仍須強化推進。我國鋼鐵行業(yè)正在步入新的發(fā)展階段，產(chǎn)能總量過剩壓力得到緩解，但減排任務依然嚴峻。下一階段的“去產(chǎn)能”政策也要根據(jù)新形勢，結合在實施過程中遇到的實際問題聚焦目標，以提高減排標準為主，推進行業(yè)供給側結構性改革不斷深化。
鋼鐵“去產(chǎn)能”應從多元目標向減排聚焦
我國現(xiàn)階段鋼鐵“去產(chǎn)能”的目標包括控制總量、減少排放和優(yōu)化結構，瞄準重點是落后產(chǎn)能、“僵尸”產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，多目標的內(nèi)在關系并不矛盾，但相互缺乏協(xié)同，減少排放可促進其他目標的實現(xiàn)，能夠發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的關鍵作用。
1鋼鐵行業(yè)本輪“去產(chǎn)能”工作存在多元目標
工信部在2010年出臺了《鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范條件》，目標是淘汰落后產(chǎn)能。2013年，國務院出臺了《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，明確提出要化解鋼鐵過剩產(chǎn)能。2015年，我國政府部署新的工作重點，要加快淘汰“僵尸”企業(yè)，有效化解過剩產(chǎn)能。2016年，國家發(fā)改委《關于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》將處置“僵尸”企業(yè)作為我國經(jīng)濟體制改革的一項重點工作。近兩年，鋼鐵“去產(chǎn)能”與大氣污染防治相結合，工作目標進一步多元，增添了減少污染物排放一項。尤其是京津冀地區(qū)，把“去產(chǎn)能”作為區(qū)域治霾的一項關鍵舉措。此外，鋼鐵“去產(chǎn)能”的政策目標還包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，這也是我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策長期堅持的一項工作重點。概括起來，我國現(xiàn)階段鋼鐵“去產(chǎn)能”的目標包括控制總量、減少排放和優(yōu)化結構，瞄準重點是落后產(chǎn)能、“僵尸”產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能。
2多目標之間缺乏協(xié)同，影響“去產(chǎn)能”整體效果
多目標的內(nèi)在關系并不矛盾，但相互缺乏協(xié)同?？刂瓶偭康膫戎攸c是把產(chǎn)能的數(shù)量降下來，主要手段是按計劃壓減；減少排放的目的是改善大氣環(huán)境質(zhì)量，主要手段包括淘汰排放不達標產(chǎn)能和臨時性區(qū)域限產(chǎn)；優(yōu)化結構的目的是在產(chǎn)業(yè)做大的基礎上實現(xiàn)做優(yōu)做強，主要手段是推進供給側結構性改革。如果在執(zhí)行控制總量目標過程中，堅持重點壓減排放不達標產(chǎn)能和低效產(chǎn)能的原則，就可以將三個目標有機統(tǒng)一，但實際并非如此。對控制總量的評價只有一個產(chǎn)能數(shù)量指標，把總量降下來就完成了任務，至于壓減的是什么產(chǎn)能并不重要。對減少排放的評價有具體的區(qū)域和企業(yè)排放量指標，也有空氣污染等級指標：產(chǎn)能的排放量是否達標與是否被列入總量壓減計劃沒有必然關系，產(chǎn)能排放達標同樣會被壓減；達到國際先進排放水平的產(chǎn)能與普通達標產(chǎn)能同樣執(zhí)行各項“去產(chǎn)能”政策；實現(xiàn)達標排放、完成壓減指標的產(chǎn)能同樣被要求在重污染天氣或特殊時期臨時停產(chǎn)。對優(yōu)化結構的評價沒有統(tǒng)一的定量指標，與控制總量和減少排放之間沒有形成良性的政策關聯(lián)。
多目標缺乏協(xié)同，影響了“去產(chǎn)能”的整體效果。目標效果最顯著的是控制總量。初步估算，截至2016年底我國鋼鐵產(chǎn)能為105億噸左右，與2014年底的統(tǒng)計數(shù)字相比減少15億噸左右。產(chǎn)能利用率從2014年的不足70%，上升到2016的77%左右。減少排放的目標也實現(xiàn)了，但效果不盡如人意。例如河北省，近3年來，鋼鐵企業(yè)顆粒物、二氧化硫、氮氧化合物排放總量不斷降低，可減排效果并不顯著，京津冀區(qū)域不斷出現(xiàn)的空氣重污染依然廣受關注。優(yōu)化結構工作有成績，也有不足。我國鋼材的產(chǎn)品性能提升、高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)能力較快增長，但高端、尖端供給仍然不足，核心領域的進口替代尚需時日。
3鋼鐵“去產(chǎn)能”的目標可向減排聚焦
首先，在鋼鐵“去產(chǎn)能”的多元目標中，減少排放的緊迫性最高。我國經(jīng)濟穩(wěn)中向好，行業(yè)企業(yè)整體盈利。鋼鐵產(chǎn)能總量過剩已不是主要矛盾，實現(xiàn)下一步總量壓減目標也有較好的制度保障。相反，減少排放直接關系到大氣污染防治，是我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的主要難點，任務非常迫切。其次，減少排放可促進其他目標的實現(xiàn)，能夠發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的關鍵作用。污染物排放水平是評估鋼鐵企業(yè)的重要指標。越先進的產(chǎn)能，排放標準越高；排放標準越高的生產(chǎn)系統(tǒng)，產(chǎn)能綜合效率往往也高。以排放標準高低評估產(chǎn)能的先進性，比采用高爐規(guī)模更為科學。根據(jù)排放標準，鋼鐵產(chǎn)能可分為三類：不達標產(chǎn)能、正常達標產(chǎn)能和超高標準產(chǎn)能。超高標準產(chǎn)能又可稱之為超凈排放產(chǎn)能。降低污染物排放需要高技術和高投入，是鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一道“門檻”。在嚴格、公平的監(jiān)管條件下，只有具備較強綜合實力的鋼鐵企業(yè)才能實現(xiàn)達標排放和超凈排放。因此，以排放水平為標準能有效去除落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能，并有助于控制總量和化解市場競爭力不足的結構性過剩產(chǎn)能。
鋼鐵“去產(chǎn)能”的主要手段可從計劃指標式的行政調(diào)控，轉(zhuǎn)變?yōu)闇p排標準監(jiān)管
我國先進鋼鐵企業(yè)普遍抵制行政干預，相反更愿意接受政府的減排標準監(jiān)管，認為這種方式可以有效解決“去產(chǎn)能”政策多變、行業(yè)結構優(yōu)化難以推進等問題。
1當前鋼鐵“去產(chǎn)能”的主要手段是計劃指標式的行政調(diào)控，在實際操作中存在弊端
計劃指標調(diào)控缺乏精準性、合理性。一是為了合理、合規(guī)完成壓減的數(shù)量任務而改變政策，其實屬于政策制定層面的違規(guī)。為完成壓減的數(shù)量計劃，國家明文規(guī)定的產(chǎn)能規(guī)模等技術標準屢被提高，產(chǎn)能置換政策也在較短時間內(nèi)由允許等量置換轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨殰p量置換。這種在短期內(nèi)調(diào)整政策的做法缺乏科學依據(jù)，給企業(yè)造成了不必要的經(jīng)濟損失。二是一些地方為了完成計劃壓減量，只能壓減達標的合規(guī)產(chǎn)能。例如，國家“去產(chǎn)能”文件明確規(guī)定淘汰400立方米以下高爐和30噸以下轉(zhuǎn)爐，但有些企業(yè)的450立方米高爐和35噸轉(zhuǎn)爐也被拆除了。政策短期變化和拆除合規(guī)產(chǎn)能都屬于“不得已的違規(guī)之舉”。三是壓減計劃對各類產(chǎn)能“一視同仁”。地方政府“去產(chǎn)能”的壓力非常大，在實際執(zhí)行過程中不得不為了完成壓減的量而忽略了“去產(chǎn)能”的減少排放和優(yōu)化結構目標。鋼鐵“去產(chǎn)能”似乎只是為了把量降下來，甚至在某種程度上限制了鋼鐵企業(yè)的高端升級。有的地方先進產(chǎn)能去除了，其他地方相對落后的產(chǎn)能依然存在。即使在同一地區(qū)，也存在這種情況。
民營鋼鐵企業(yè)損失較大。民營鋼鐵企業(yè)壓減的產(chǎn)能在全國產(chǎn)能壓減總量中的比重較高。有數(shù)據(jù)顯示，壓減的民企產(chǎn)能占比超過70%。河北省實際完成總量中，90%以上由民營企業(yè)承擔。頻繁變動的技術標準導致民企花費少則幾億，多則上十億的資金用于重復改造升級；民企去除高爐、轉(zhuǎn)爐后，留存產(chǎn)能不再配套，形成直接損失；優(yōu)秀民企受產(chǎn)能總量嚴格控制的影響，將技術創(chuàng)新計劃擱置，創(chuàng)新發(fā)展幾乎停滯。
2減排標準監(jiān)管更有助于降低新時期鋼鐵排放水平
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國先進鋼鐵企業(yè)普遍抵制行政干預，相反更愿意接受政府的減排標準監(jiān)管，認為這種方式可以有效解決“去產(chǎn)能”政策多變、行業(yè)結構優(yōu)化難以推進等問題。
對“地條鋼”等落后產(chǎn)能分布較多的地區(qū)，可以嚴格執(zhí)行國家鋼鐵行業(yè)排放標準，建立去除落后產(chǎn)能的長效機制。“地條鋼”由中頻爐生產(chǎn)，主要應用于建筑領域，產(chǎn)能屬于統(tǒng)計外產(chǎn)能。中頻爐并非為生產(chǎn)“地條鋼”而產(chǎn)生，本身具有特定用途，例如用于鑄件、模具的生產(chǎn)等。中頻爐也可以產(chǎn)出鋼材，基本是達不到排放標準和質(zhì)量標準的建筑鋼材，屬于假冒偽劣產(chǎn)品，被形象地稱為“地條鋼”。這種行為屬于違法違規(guī)行為。“地條鋼”產(chǎn)能具有數(shù)量多、集聚區(qū)多點分布的特點，必須取締。法治化的標準監(jiān)管完全可行。行政手段能夠在較短期內(nèi)取得明顯效果，卻存在“嚴抓就見效，松懈會反復”的問題。相反，標準監(jiān)管能夠形成長效機制，是解決落后產(chǎn)能的根本之道。
對鋼鐵企業(yè)密集分布的河北省，現(xiàn)階段通過壓減產(chǎn)能減少行業(yè)排放的效果有限，減排必須通過更嚴格的標準監(jiān)管促進減排技術進步。“地條鋼”產(chǎn)能在河北省已經(jīng)較少見到。河北鋼鐵企業(yè)的主體裝備規(guī)模高于全國水平，1000立方米及以上高爐產(chǎn)能占全省總產(chǎn)能的比重超過60%。今后，河北壓減的產(chǎn)能，將主要是達標產(chǎn)能。在技術水平和排放標準不變的前提下，與污染物排放總量正相關的是粗鋼產(chǎn)量而非產(chǎn)能總量，繼續(xù)依靠“去產(chǎn)能”降低河北鋼鐵污染物排放水平的空間越來越有限。河北目前的煉鋼、煉鐵產(chǎn)能已經(jīng)與2011年的峰值相比分別下降168%和158%，但粗鋼年產(chǎn)量卻沒有隨產(chǎn)能壓減而減少，僅在2014年出現(xiàn)14%的同比小幅下降，其余年度均保持增長趨勢?；诤颖变撹F行業(yè)的實際情況和我國經(jīng)濟緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好的態(tài)勢分析，今后河北省鋼鐵產(chǎn)能進一步壓減的幅度會有所收窄，產(chǎn)量未必下降。接下來，河北省壓減的鋼鐵產(chǎn)能將主要是達標產(chǎn)能。減排有多大空間，還要看技術進步的程度。采取更為嚴格的標準監(jiān)管非常重要。
我國還有很多以鋼鐵為重要經(jīng)濟支柱的工業(yè)密集區(qū)，標準監(jiān)管同樣適用。鋼鐵企業(yè)所在地往往分布有很多上、下游工業(yè)企業(yè)和其他生產(chǎn)型企業(yè)。這些地區(qū)的鋼鐵企業(yè)數(shù)量未必如同河北省那么多，有的地區(qū)只有一家大中型鋼鐵企業(yè)，但卻是工業(yè)密集區(qū)。這些地區(qū)的工業(yè)排放總量大，減排任務同樣很重，也很緊迫。其中的多數(shù)地區(qū)鋼鐵排放水平低于河北省，也有較少數(shù)地區(qū)高于河北省平均水平。地區(qū)間的差異較大，減排標準監(jiān)管的意義可參考以上關于“地條鋼”等落后產(chǎn)能集聚區(qū)和河北省的分析結論。
鋼鐵“去產(chǎn)能”實行減排標準監(jiān)管，有必要進一步提高國家標準
為降低排放水平，千萬噸級的鋼廠增加的投資在5億元－10億元之間，噸鋼運行成本增長2%－3%，少于因壓減產(chǎn)能付出的經(jīng)濟、社會成本。
1我國鋼鐵排放國家標準仍有進一步提升的空間
例如燒結機頭國家排放標準：顆粒物為50毫克/立方米，特別排放限值為40毫克/立方米；二氧化硫為200毫克/立方米，特別排放限值為180毫克/立方米，河北省為160毫克/立方米；氮氧化合物為300毫克/立方米。據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，我國環(huán)保最好的前十家鋼鐵企業(yè)，環(huán)保標準比其他協(xié)會會員企業(yè)高2倍以上，比非會員企業(yè)高4－10倍。在調(diào)研中了解到，一些民營鋼鐵企業(yè)的顆粒物和二氧化硫排放水平甚至優(yōu)于寶鋼和唐鋼。一些鋼企的排放情況見上表。
2進一步提高我國鋼鐵行業(yè)排放標準十分必要，且具有可行性
我國的鋼鐵排放國家標準已接近國際水平，似乎沒有進一步提升的必要，其實不然，發(fā)達國家的國家標準一般是最低標準。國際領先水平國家的一些鋼鐵企業(yè)密集分布區(qū)和大型鋼鐵企業(yè)所在的工業(yè)密集區(qū)，執(zhí)行的是比最低標準高出許多的更嚴格標準，甚至是超凈水平的標準。其中的顆粒物排放標準低于5毫克－10毫克/立方米，二氧化硫、氮氧化物排放標準低于50毫克－100毫克/立方米。例如日本，確定了二氧化硫排放標準的K系數(shù)。K值最低115、最高175。高、低標準之間有10多倍系數(shù)之差。
進一步提高我國鋼鐵行業(yè)排放標準具有可行性。為降低排放水平，千萬噸級的鋼廠增加的投資在5億元－10億元之間，噸鋼運行成本增長2%－3%，少于因壓減產(chǎn)能付出的經(jīng)濟、社會成本。因此先進民營鋼鐵企業(yè)能夠也樂于接受更嚴格的標準監(jiān)管。此外，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)也已初步具備支持鋼鐵企業(yè)按更先進水平降低污染物排放量的能力。
政策建議
參考我國先進鋼鐵企業(yè)的實際能力，建議將鋼鐵企業(yè)密集分布地區(qū)的主要污染物排放標準提高1/2－2/3左右。
1整體提升國家標準，大幅提升高密集區(qū)標準
大中型鋼鐵企業(yè)所在地，多數(shù)屬于工業(yè)密集區(qū)，都面臨大氣污染防治的壓力，在嚴格監(jiān)管的同時再次整體提升鋼鐵行業(yè)排放的國家標準十分必要。按照我國節(jié)能減排、大氣污染防治、鋼鐵行業(yè)減排等項工作的規(guī)劃要求，例如“十三五”期間，我國鋼鐵行業(yè)“燒結機頭顆粒物、煉鐵顆粒物、燒結機頭二氧化硫等主要排放標準將分別降低60%、92%和90%”，同時參考我國先進鋼鐵企業(yè)的實際能力，建議將鋼鐵企業(yè)密集分布地區(qū)的主要污染物排放標準提高1/2－2/3左右，例如河北省。
2嚴格鋼鐵行業(yè)污染物排放監(jiān)管，根據(jù)實際情況實施差異化的地區(qū)工業(yè)排放限值管理
可借鑒日本經(jīng)驗建立區(qū)域、時間全覆蓋的監(jiān)管網(wǎng)絡，采取發(fā)達國家懲罰信息造假企業(yè)的普遍做法將環(huán)境信息虛假申報歸入法制范疇。從目前的以定點企業(yè)定期上傳排放數(shù)據(jù)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)與區(qū)域數(shù)據(jù)相結合的實時傳送，避免單個企業(yè)信息造假?？紤]到不同地區(qū)的鋼鐵產(chǎn)量和企業(yè)密集度、鋼鐵企業(yè)技術進步水平、當?shù)毓I(yè)發(fā)展水平以及污染物擴散條件等不盡相同，在整體提升國家標準的基礎上，還要實施差異化的工業(yè)排放限值管理。管理的范疇不僅限于鋼鐵產(chǎn)業(yè)，還應拓展至該地區(qū)的所有工業(yè)。根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，確定環(huán)境容量和污染物排放總量，嚴格監(jiān)管。
3注重激勵，允許實現(xiàn)超凈排放的鋼鐵企業(yè)不執(zhí)行壓減產(chǎn)能指標
一是激勵超凈排放。我國先進電廠已經(jīng)實現(xiàn)了超凈排放，達到了顆粒物排放不超過10毫克/立方米的國際領先水平，并對達到5毫克/立方米水平的企業(yè)給予增加發(fā)電指標的獎勵。鋼鐵行業(yè)可參考電廠獎勵政策，對環(huán)保指標大幅超過國家標準，實現(xiàn)超凈排放的鋼鐵企業(yè)給予獎勵。例如允許先進企業(yè)不必強制壓減產(chǎn)能，或取消相關的減量化置換和并購限制。二是激勵“去產(chǎn)能”。借鑒日本上世紀八九十年代鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的成功經(jīng)驗，對單體設備規(guī)模達標、排放達標的自愿壓減產(chǎn)能企業(yè)給予政府補貼。
4充分認識鋼鐵“去產(chǎn)能”的長期性和復雜性
日本等鋼鐵行業(yè)先進國家，通過技術進步全面提升污染物排放水平用了十幾年，甚至更長時間。山東造紙行業(yè)從2003年以來通過提升環(huán)保標準和嚴格監(jiān)管將前四家企業(yè)集中度從30%提升至50%也用了10余年時間，我國相關政府部門對鋼鐵“去產(chǎn)能”和區(qū)域污染物減排工作也應有充分的時間預估。
(作者單位：國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所)
鋼鐵“去產(chǎn)能”應從多元目標向減排聚焦
我國現(xiàn)階段鋼鐵“去產(chǎn)能”的目標包括控制總量、減少排放和優(yōu)化結構，瞄準重點是落后產(chǎn)能、“僵尸”產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，多目標的內(nèi)在關系并不矛盾，但相互缺乏協(xié)同，減少排放可促進其他目標的實現(xiàn)，能夠發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的關鍵作用。
1鋼鐵行業(yè)本輪“去產(chǎn)能”工作存在多元目標
工信部在2010年出臺了《鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范條件》，目標是淘汰落后產(chǎn)能。2013年，國務院出臺了《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，明確提出要化解鋼鐵過剩產(chǎn)能。2015年，我國政府部署新的工作重點，要加快淘汰“僵尸”企業(yè)，有效化解過剩產(chǎn)能。2016年，國家發(fā)改委《關于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》將處置“僵尸”企業(yè)作為我國經(jīng)濟體制改革的一項重點工作。近兩年，鋼鐵“去產(chǎn)能”與大氣污染防治相結合，工作目標進一步多元，增添了減少污染物排放一項。尤其是京津冀地區(qū)，把“去產(chǎn)能”作為區(qū)域治霾的一項關鍵舉措。此外，鋼鐵“去產(chǎn)能”的政策目標還包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，這也是我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策長期堅持的一項工作重點。概括起來，我國現(xiàn)階段鋼鐵“去產(chǎn)能”的目標包括控制總量、減少排放和優(yōu)化結構，瞄準重點是落后產(chǎn)能、“僵尸”產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能。
2多目標之間缺乏協(xié)同，影響“去產(chǎn)能”整體效果
多目標的內(nèi)在關系并不矛盾，但相互缺乏協(xié)同?？刂瓶偭康膫戎攸c是把產(chǎn)能的數(shù)量降下來，主要手段是按計劃壓減；減少排放的目的是改善大氣環(huán)境質(zhì)量，主要手段包括淘汰排放不達標產(chǎn)能和臨時性區(qū)域限產(chǎn)；優(yōu)化結構的目的是在產(chǎn)業(yè)做大的基礎上實現(xiàn)做優(yōu)做強，主要手段是推進供給側結構性改革。如果在執(zhí)行控制總量目標過程中，堅持重點壓減排放不達標產(chǎn)能和低效產(chǎn)能的原則，就可以將三個目標有機統(tǒng)一，但實際并非如此。對控制總量的評價只有一個產(chǎn)能數(shù)量指標，把總量降下來就完成了任務，至于壓減的是什么產(chǎn)能并不重要。對減少排放的評價有具體的區(qū)域和企業(yè)排放量指標，也有空氣污染等級指標：產(chǎn)能的排放量是否達標與是否被列入總量壓減計劃沒有必然關系，產(chǎn)能排放達標同樣會被壓減；達到國際先進排放水平的產(chǎn)能與普通達標產(chǎn)能同樣執(zhí)行各項“去產(chǎn)能”政策；實現(xiàn)達標排放、完成壓減指標的產(chǎn)能同樣被要求在重污染天氣或特殊時期臨時停產(chǎn)。對優(yōu)化結構的評價沒有統(tǒng)一的定量指標，與控制總量和減少排放之間沒有形成良性的政策關聯(lián)。
多目標缺乏協(xié)同，影響了“去產(chǎn)能”的整體效果。目標效果最顯著的是控制總量。初步估算，截至2016年底我國鋼鐵產(chǎn)能為105億噸左右，與2014年底的統(tǒng)計數(shù)字相比減少15億噸左右。產(chǎn)能利用率從2014年的不足70%，上升到2016的77%左右。減少排放的目標也實現(xiàn)了，但效果不盡如人意。例如河北省，近3年來，鋼鐵企業(yè)顆粒物、二氧化硫、氮氧化合物排放總量不斷降低，可減排效果并不顯著，京津冀區(qū)域不斷出現(xiàn)的空氣重污染依然廣受關注。優(yōu)化結構工作有成績，也有不足。我國鋼材的產(chǎn)品性能提升、高附加值產(chǎn)品生產(chǎn)能力較快增長，但高端、尖端供給仍然不足，核心領域的進口替代尚需時日。
3鋼鐵“去產(chǎn)能”的目標可向減排聚焦
首先，在鋼鐵“去產(chǎn)能”的多元目標中，減少排放的緊迫性最高。我國經(jīng)濟穩(wěn)中向好，行業(yè)企業(yè)整體盈利。鋼鐵產(chǎn)能總量過剩已不是主要矛盾，實現(xiàn)下一步總量壓減目標也有較好的制度保障。相反，減少排放直接關系到大氣污染防治，是我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的主要難點，任務非常迫切。其次，減少排放可促進其他目標的實現(xiàn)，能夠發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的關鍵作用。污染物排放水平是評估鋼鐵企業(yè)的重要指標。越先進的產(chǎn)能，排放標準越高；排放標準越高的生產(chǎn)系統(tǒng)，產(chǎn)能綜合效率往往也高。以排放標準高低評估產(chǎn)能的先進性，比采用高爐規(guī)模更為科學。根據(jù)排放標準，鋼鐵產(chǎn)能可分為三類：不達標產(chǎn)能、正常達標產(chǎn)能和超高標準產(chǎn)能。超高標準產(chǎn)能又可稱之為超凈排放產(chǎn)能。降低污染物排放需要高技術和高投入，是鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一道“門檻”。在嚴格、公平的監(jiān)管條件下，只有具備較強綜合實力的鋼鐵企業(yè)才能實現(xiàn)達標排放和超凈排放。因此，以排放水平為標準能有效去除落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能，并有助于控制總量和化解市場競爭力不足的結構性過剩產(chǎn)能。
鋼鐵“去產(chǎn)能”的主要手段可從計劃指標式的行政調(diào)控，轉(zhuǎn)變?yōu)闇p排標準監(jiān)管
我國先進鋼鐵企業(yè)普遍抵制行政干預，相反更愿意接受政府的減排標準監(jiān)管，認為這種方式可以有效解決“去產(chǎn)能”政策多變、行業(yè)結構優(yōu)化難以推進等問題。
1當前鋼鐵“去產(chǎn)能”的主要手段是計劃指標式的行政調(diào)控，在實際操作中存在弊端
計劃指標調(diào)控缺乏精準性、合理性。一是為了合理、合規(guī)完成壓減的數(shù)量任務而改變政策，其實屬于政策制定層面的違規(guī)。為完成壓減的數(shù)量計劃，國家明文規(guī)定的產(chǎn)能規(guī)模等技術標準屢被提高，產(chǎn)能置換政策也在較短時間內(nèi)由允許等量置換轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨殰p量置換。這種在短期內(nèi)調(diào)整政策的做法缺乏科學依據(jù)，給企業(yè)造成了不必要的經(jīng)濟損失。二是一些地方為了完成計劃壓減量，只能壓減達標的合規(guī)產(chǎn)能。例如，國家“去產(chǎn)能”文件明確規(guī)定淘汰400立方米以下高爐和30噸以下轉(zhuǎn)爐，但有些企業(yè)的450立方米高爐和35噸轉(zhuǎn)爐也被拆除了。政策短期變化和拆除合規(guī)產(chǎn)能都屬于“不得已的違規(guī)之舉”。三是壓減計劃對各類產(chǎn)能“一視同仁”。地方政府“去產(chǎn)能”的壓力非常大，在實際執(zhí)行過程中不得不為了完成壓減的量而忽略了“去產(chǎn)能”的減少排放和優(yōu)化結構目標。鋼鐵“去產(chǎn)能”似乎只是為了把量降下來，甚至在某種程度上限制了鋼鐵企業(yè)的高端升級。有的地方先進產(chǎn)能去除了，其他地方相對落后的產(chǎn)能依然存在。即使在同一地區(qū)，也存在這種情況。
民營鋼鐵企業(yè)損失較大。民營鋼鐵企業(yè)壓減的產(chǎn)能在全國產(chǎn)能壓減總量中的比重較高。有數(shù)據(jù)顯示，壓減的民企產(chǎn)能占比超過70%。河北省實際完成總量中，90%以上由民營企業(yè)承擔。頻繁變動的技術標準導致民企花費少則幾億，多則上十億的資金用于重復改造升級；民企去除高爐、轉(zhuǎn)爐后，留存產(chǎn)能不再配套，形成直接損失；優(yōu)秀民企受產(chǎn)能總量嚴格控制的影響，將技術創(chuàng)新計劃擱置，創(chuàng)新發(fā)展幾乎停滯。
2減排標準監(jiān)管更有助于降低新時期鋼鐵排放水平
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國先進鋼鐵企業(yè)普遍抵制行政干預，相反更愿意接受政府的減排標準監(jiān)管，認為這種方式可以有效解決“去產(chǎn)能”政策多變、行業(yè)結構優(yōu)化難以推進等問題。
對“地條鋼”等落后產(chǎn)能分布較多的地區(qū)，可以嚴格執(zhí)行國家鋼鐵行業(yè)排放標準，建立去除落后產(chǎn)能的長效機制。“地條鋼”由中頻爐生產(chǎn)，主要應用于建筑領域，產(chǎn)能屬于統(tǒng)計外產(chǎn)能。中頻爐并非為生產(chǎn)“地條鋼”而產(chǎn)生，本身具有特定用途，例如用于鑄件、模具的生產(chǎn)等。中頻爐也可以產(chǎn)出鋼材，基本是達不到排放標準和質(zhì)量標準的建筑鋼材，屬于假冒偽劣產(chǎn)品，被形象地稱為“地條鋼”。這種行為屬于違法違規(guī)行為。“地條鋼”產(chǎn)能具有數(shù)量多、集聚區(qū)多點分布的特點，必須取締。法治化的標準監(jiān)管完全可行。行政手段能夠在較短期內(nèi)取得明顯效果，卻存在“嚴抓就見效，松懈會反復”的問題。相反，標準監(jiān)管能夠形成長效機制，是解決落后產(chǎn)能的根本之道。
對鋼鐵企業(yè)密集分布的河北省，現(xiàn)階段通過壓減產(chǎn)能減少行業(yè)排放的效果有限，減排必須通過更嚴格的標準監(jiān)管促進減排技術進步。“地條鋼”產(chǎn)能在河北省已經(jīng)較少見到。河北鋼鐵企業(yè)的主體裝備規(guī)模高于全國水平，1000立方米及以上高爐產(chǎn)能占全省總產(chǎn)能的比重超過60%。今后，河北壓減的產(chǎn)能，將主要是達標產(chǎn)能。在技術水平和排放標準不變的前提下，與污染物排放總量正相關的是粗鋼產(chǎn)量而非產(chǎn)能總量，繼續(xù)依靠“去產(chǎn)能”降低河北鋼鐵污染物排放水平的空間越來越有限。河北目前的煉鋼、煉鐵產(chǎn)能已經(jīng)與2011年的峰值相比分別下降168%和158%，但粗鋼年產(chǎn)量卻沒有隨產(chǎn)能壓減而減少，僅在2014年出現(xiàn)14%的同比小幅下降，其余年度均保持增長趨勢?；诤颖变撹F行業(yè)的實際情況和我國經(jīng)濟緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好的態(tài)勢分析，今后河北省鋼鐵產(chǎn)能進一步壓減的幅度會有所收窄，產(chǎn)量未必下降。接下來，河北省壓減的鋼鐵產(chǎn)能將主要是達標產(chǎn)能。減排有多大空間，還要看技術進步的程度。采取更為嚴格的標準監(jiān)管非常重要。
我國還有很多以鋼鐵為重要經(jīng)濟支柱的工業(yè)密集區(qū)，標準監(jiān)管同樣適用。鋼鐵企業(yè)所在地往往分布有很多上、下游工業(yè)企業(yè)和其他生產(chǎn)型企業(yè)。這些地區(qū)的鋼鐵企業(yè)數(shù)量未必如同河北省那么多，有的地區(qū)只有一家大中型鋼鐵企業(yè)，但卻是工業(yè)密集區(qū)。這些地區(qū)的工業(yè)排放總量大，減排任務同樣很重，也很緊迫。其中的多數(shù)地區(qū)鋼鐵排放水平低于河北省，也有較少數(shù)地區(qū)高于河北省平均水平。地區(qū)間的差異較大，減排標準監(jiān)管的意義可參考以上關于“地條鋼”等落后產(chǎn)能集聚區(qū)和河北省的分析結論。
鋼鐵“去產(chǎn)能”實行減排標準監(jiān)管，有必要進一步提高國家標準
為降低排放水平，千萬噸級的鋼廠增加的投資在5億元－10億元之間，噸鋼運行成本增長2%－3%，少于因壓減產(chǎn)能付出的經(jīng)濟、社會成本。
1我國鋼鐵排放國家標準仍有進一步提升的空間
例如燒結機頭國家排放標準：顆粒物為50毫克/立方米，特別排放限值為40毫克/立方米；二氧化硫為200毫克/立方米，特別排放限值為180毫克/立方米，河北省為160毫克/立方米；氮氧化合物為300毫克/立方米。據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，我國環(huán)保最好的前十家鋼鐵企業(yè)，環(huán)保標準比其他協(xié)會會員企業(yè)高2倍以上，比非會員企業(yè)高4－10倍。在調(diào)研中了解到，一些民營鋼鐵企業(yè)的顆粒物和二氧化硫排放水平甚至優(yōu)于寶鋼和唐鋼。一些鋼企的排放情況見上表。
2進一步提高我國鋼鐵行業(yè)排放標準十分必要，且具有可行性
我國的鋼鐵排放國家標準已接近國際水平，似乎沒有進一步提升的必要，其實不然，發(fā)達國家的國家標準一般是最低標準。國際領先水平國家的一些鋼鐵企業(yè)密集分布區(qū)和大型鋼鐵企業(yè)所在的工業(yè)密集區(qū)，執(zhí)行的是比最低標準高出許多的更嚴格標準，甚至是超凈水平的標準。其中的顆粒物排放標準低于5毫克－10毫克/立方米，二氧化硫、氮氧化物排放標準低于50毫克－100毫克/立方米。例如日本，確定了二氧化硫排放標準的K系數(shù)。K值最低115、最高175。高、低標準之間有10多倍系數(shù)之差。
進一步提高我國鋼鐵行業(yè)排放標準具有可行性。為降低排放水平，千萬噸級的鋼廠增加的投資在5億元－10億元之間，噸鋼運行成本增長2%－3%，少于因壓減產(chǎn)能付出的經(jīng)濟、社會成本。因此先進民營鋼鐵企業(yè)能夠也樂于接受更嚴格的標準監(jiān)管。此外，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)也已初步具備支持鋼鐵企業(yè)按更先進水平降低污染物排放量的能力。
政策建議
參考我國先進鋼鐵企業(yè)的實際能力，建議將鋼鐵企業(yè)密集分布地區(qū)的主要污染物排放標準提高1/2－2/3左右。
1整體提升國家標準，大幅提升高密集區(qū)標準
大中型鋼鐵企業(yè)所在地，多數(shù)屬于工業(yè)密集區(qū)，都面臨大氣污染防治的壓力，在嚴格監(jiān)管的同時再次整體提升鋼鐵行業(yè)排放的國家標準十分必要。按照我國節(jié)能減排、大氣污染防治、鋼鐵行業(yè)減排等項工作的規(guī)劃要求，例如“十三五”期間，我國鋼鐵行業(yè)“燒結機頭顆粒物、煉鐵顆粒物、燒結機頭二氧化硫等主要排放標準將分別降低60%、92%和90%”，同時參考我國先進鋼鐵企業(yè)的實際能力，建議將鋼鐵企業(yè)密集分布地區(qū)的主要污染物排放標準提高1/2－2/3左右，例如河北省。
2嚴格鋼鐵行業(yè)污染物排放監(jiān)管，根據(jù)實際情況實施差異化的地區(qū)工業(yè)排放限值管理
可借鑒日本經(jīng)驗建立區(qū)域、時間全覆蓋的監(jiān)管網(wǎng)絡，采取發(fā)達國家懲罰信息造假企業(yè)的普遍做法將環(huán)境信息虛假申報歸入法制范疇。從目前的以定點企業(yè)定期上傳排放數(shù)據(jù)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)與區(qū)域數(shù)據(jù)相結合的實時傳送，避免單個企業(yè)信息造假?？紤]到不同地區(qū)的鋼鐵產(chǎn)量和企業(yè)密集度、鋼鐵企業(yè)技術進步水平、當?shù)毓I(yè)發(fā)展水平以及污染物擴散條件等不盡相同，在整體提升國家標準的基礎上，還要實施差異化的工業(yè)排放限值管理。管理的范疇不僅限于鋼鐵產(chǎn)業(yè)，還應拓展至該地區(qū)的所有工業(yè)。根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，確定環(huán)境容量和污染物排放總量，嚴格監(jiān)管。
3注重激勵，允許實現(xiàn)超凈排放的鋼鐵企業(yè)不執(zhí)行壓減產(chǎn)能指標
一是激勵超凈排放。我國先進電廠已經(jīng)實現(xiàn)了超凈排放，達到了顆粒物排放不超過10毫克/立方米的國際領先水平，并對達到5毫克/立方米水平的企業(yè)給予增加發(fā)電指標的獎勵。鋼鐵行業(yè)可參考電廠獎勵政策，對環(huán)保指標大幅超過國家標準，實現(xiàn)超凈排放的鋼鐵企業(yè)給予獎勵。例如允許先進企業(yè)不必強制壓減產(chǎn)能，或取消相關的減量化置換和并購限制。二是激勵“去產(chǎn)能”。借鑒日本上世紀八九十年代鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的成功經(jīng)驗，對單體設備規(guī)模達標、排放達標的自愿壓減產(chǎn)能企業(yè)給予政府補貼。
4充分認識鋼鐵“去產(chǎn)能”的長期性和復雜性
日本等鋼鐵行業(yè)先進國家，通過技術進步全面提升污染物排放水平用了十幾年，甚至更長時間。山東造紙行業(yè)從2003年以來通過提升環(huán)保標準和嚴格監(jiān)管將前四家企業(yè)集中度從30%提升至50%也用了10余年時間，我國相關政府部門對鋼鐵“去產(chǎn)能”和區(qū)域污染物減排工作也應有充分的時間預估。
(作者單位：國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所)