這是中國鋼鐵貿(mào)易史上首次遭遇“337調(diào)查”。4月26日，美國最大的鋼鐵公司美國鋼鐵集團公司（U.S.Steel Corporation）向美國國際貿(mào)易委員會（（United States International Trade Commission）提出調(diào)查申請，指控40家中國企業(yè)在部分鋼材產(chǎn)品上存在不公平競爭行為，寶鋼、河鋼、武鋼、首鋼、沙鋼、鞍鋼等國內(nèi)龍頭鋼鐵企業(yè)都在起訴名單之內(nèi)。
一個月后的5月26日，“337調(diào)查”正式啟動。
中國鋼鐵企業(yè)面臨著三項指控：密謀控制價格、盜用商業(yè)秘密、偽造商品原產(chǎn)地。
所謂“337調(diào)查”，是指美國國際貿(mào)易委員會根據(jù)美國《1930年關(guān)稅法》第337條款及相關(guān)修正案進行的調(diào)查，禁止的是一切不公平競爭行為或向美國出口產(chǎn)品中的任何不公平貿(mào)易行為。
在337調(diào)查立案的前一天，也就是5月25日，美國商務(wù)部對中國的耐腐蝕板做出反傾銷反補貼調(diào)查終裁，裁定中國企業(yè)的反傾銷稅率為209.97%，在同被征收反傾銷稅的五個國家中，稅率最高。同時對中國企業(yè)征收稅率39.05%的反補貼稅，其中，寶鋼、鞍鋼、河鋼等大型鋼企反補貼稅率更是高達241.07%。
“337調(diào)查”令雙方摩擦再一次升級。2015年中國對美鋼鐵出口量只有240萬噸，占據(jù)出口總量的2.1%，而碳鋼和合金鋼又只是其中的一部分。不過，這區(qū)區(qū)2%很可能就此推倒中國鋼鐵國際貿(mào)易的多米諾骨牌，引發(fā)嚴重的連鎖反應(yīng)。近年以來，中國鋼鐵因為相對低廉的價格優(yōu)勢已經(jīng)引發(fā)了歐盟等多個國家地區(qū)的抵制活動。與此同時，不排除未來會有更多的鋼鐵產(chǎn)品被提起調(diào)查。
不過，在國內(nèi)需求收窄、利潤微博的逼迫下，中國鋼鐵似乎還在聽從市場的召喚。業(yè)內(nèi)人士指出，價格主導(dǎo)的因素，讓中國鋼鐵在國際市場旗開得勝，出口量一再沖高。2013年10月6日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，提出化解過剩產(chǎn)能要落實“四個一批”，即消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批。轉(zhuǎn)移一批實際上就是將國內(nèi)的過剩產(chǎn)量以擴大出口的方式向往輸出。國際貿(mào)易環(huán)境再趨緊張，讓中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)所處的境遇很微妙。
擺在40家中國企業(yè)面前的是一場意義特殊的戰(zhàn)爭
鋼鐵遭遇“337調(diào)查”
4月26日，就在美國鋼鐵公司對中國40家鋼鐵企業(yè)發(fā)起337調(diào)查請求的當天，金誠同達律師事務(wù)所接到了來自寶鋼的應(yīng)訴代理要約。隨后，多家大型鋼企相繼向這家機構(gòu)發(fā)出應(yīng)訴代理要約。
這是一家在國際貿(mào)易、WTO爭端解決領(lǐng)域打過“硬仗”的律所，曾多次代表中國企業(yè)以及中國政府應(yīng)訴反傾銷和反補貼調(diào)查。業(yè)務(wù)帶頭人楊晨和田予將在接下來至少15個月的時間里率領(lǐng)一支多達十幾人的律師隊伍，全力投入到這起案件的訴訟中。
作為原告的美國鋼鐵公司指控中方公司的部分碳鋼、合金鋼產(chǎn)品在對美出口、在美進口和在美銷售中存在不公平競爭行為。指控包括三項內(nèi)容：第一，陰謀操縱價格、產(chǎn)量和出口量，違反了《謝爾曼法》第1條（《美國法典》第15卷第1條）的規(guī)定；第二，侵占及使用美國鋼鐵公司的商業(yè)秘密；第三，原產(chǎn)地或制造商虛假標識，違反了《蘭漢姆法》（《美國法典》第15卷第1125（a）款）的規(guī)定。
涉案的40家鋼鐵企業(yè)，受到的指控不盡相同，有的三項全部涉及，有的部分涉及。“從操縱價格到盜取商業(yè)機密，再到偽造原產(chǎn)地，如此全面的指控在337調(diào)查歷史上實屬罕見。”楊晨向經(jīng)濟觀察報表示。
5月27日，也就是立案第二日，中國商務(wù)部救濟調(diào)查局負責人發(fā)表談話，表達了“堅決反對和強烈不滿。”同一天，作為最主要行業(yè)組織的中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會發(fā)表談話，表示了“極大憤慨和堅決反對”。
依然是在這一天，寶鋼在其官網(wǎng)發(fā)布了一條“寶鋼集團對美國337調(diào)查正式立案的意見公告”，在對美方做法表達“遺憾”的同時，表示“將積極應(yīng)訴抗辯”。“337調(diào)查”對于寶鋼為代表的企業(yè)，沖擊之大不言而喻。寶鋼股份有限公司副總經(jīng)理王靜對經(jīng)濟觀察報表示：“涉案的冷軋產(chǎn)品（碳鋼品種）只有3萬噸左右，價值并不是很高，對公司的利潤影響不是很大，但我們企業(yè)在這個市場上耕耘了十幾年，時間非常長，我們非常珍惜這樣引領(lǐng)全球市場的高端客戶，這種損害還是比較大的。”“如果敗訴，不能排除未來更多其他鋼鐵產(chǎn)品被提起調(diào)查，以及美國以外的其他國際市場效仿美國的做法。”楊晨對經(jīng)濟觀察報表示。
近年來，中國鋼鐵因為相對低廉的價格優(yōu)勢已經(jīng)引發(fā)了歐盟、北美、南美等多個地區(qū)的抵制，這一年中國鋼鐵在國內(nèi)、國際市場的際遇用“內(nèi)外交困”來形容并不為過。2014年，14個國家和地區(qū)對中國鋼材產(chǎn)品發(fā)起21起貿(mào)易救濟調(diào)查；2015年，這一數(shù)字上升到了37起。“在全球范圍內(nèi)，大家還是會容易追隨美國的動向。”楊晨說。
從此前頻繁的“雙反”調(diào)查到如今的“337調(diào)查”，中國對美國出口受到的限制在增加。楊晨解釋，原因在于，首先，“雙反”調(diào)查主要考量的產(chǎn)品有沒有低價傾銷和政府補貼，從而對競爭對手造成沖擊，此次的337調(diào)查有一項重要的指控則是壟斷。“壟斷是你有了相當?shù)氖袌龇蓊~，才可能有壟斷行為，這次的起訴是把中國企業(yè)的地位給提高了。”
而從可能引起的后果來看，雙反調(diào)查的后果是征收反傾銷稅和反補貼稅，而337調(diào)查裁定的是禁止令和排除令，意味著永遠失去美國市場。中國勝算有多少？
6月16日之前，寶鋼將向美國國際貿(mào)易委員會提交一份書面答復(fù)，對于此案做出第一次答辯。在這份書面答復(fù)中，寶鋼需要對于原告方的指控提出反駁性意見，以及做出一些事實層面的確認。
此后則是3至6個月的證據(jù)開示，在美國國際貿(mào)易委員會的組織下，雙方各自提供各種證據(jù)。寶鋼之外，武鋼、河鋼、首鋼、鞍鋼等企業(yè)都將按此程序展開調(diào)查。“5月26號剛剛立案，目前還在答辯的準備過程中，寶鋼在和我們密切配合，準備應(yīng)訴所需的材料與證據(jù)。”楊晨告訴經(jīng)濟觀察報，所謂的準備，主要是收集事實證據(jù)，以及確定應(yīng)付的策略。寶鋼因為涉及三項指控，所以在做全面的準備。“這一次中國企業(yè)將進行獨立應(yīng)訴。因為各家企業(yè)的狀況不一樣，每個企業(yè)遇到的起訴點也不一樣。根據(jù)我們的了解，大多數(shù)都會去應(yīng)訴。”
中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所國際貿(mào)易研究室副主任李春頂也對經(jīng)濟觀察報表示，“相比以往，這次‘337調(diào)查’的最終處理結(jié)果會比較嚴重一些；第二，這次調(diào)查涉及到的企業(yè)多，有40家企業(yè)，而且多數(shù)都是一些重要的大型鋼企，影響范圍比較大。企業(yè)應(yīng)該作好積極應(yīng)訴的準備。”
以往的“337調(diào)查”，中國企業(yè)在很多時候卻并非如此積極。數(shù)據(jù)顯示，在過去已經(jīng)判決47起“337調(diào)查”案件中，中國企業(yè)的敗訴率高達60%，遠高于國際平均敗訴率26%。
這其中的原因是多方面的。楊晨向經(jīng)濟觀察報介紹，“337調(diào)查”本身比較復(fù)雜，訴訟成本比較高，一個案子的律師費、證據(jù)保全公司等第三方的費用，可能需要動輒幾百萬美元，應(yīng)訴成本之高令很多企業(yè)不堪重負，放棄應(yīng)訴就會相對較多。
2003年的電池“337調(diào)查”案件中，訴訟費高達300萬美元，相當于當年電池行業(yè)出口的利潤總和；2005年的橡膠助劑“337調(diào)查”案件中，中國企業(yè)需要支付2000萬美元。
不過這次有所不同。“我們認為，這次的‘337調(diào)查’，政治背景更濃一些，原告方在法律層面能夠站得住腳的證據(jù)非常薄弱，中方勝訴的幾率會很大。”楊晨告訴經(jīng)濟觀察報，更加重要的是，這次的積極應(yīng)訴是要表明中國鋼鐵企業(yè)的“態(tài)度”。
楊晨所謂的“態(tài)度”在企業(yè)那里得到了印證。武鋼此次面臨前兩項指控，分別是控制價格和竊取商業(yè)機密。針對指控中涉及的控制價格，武鋼集團宣傳部主任孫勁在接受經(jīng)濟觀察報采訪時如此回應(yīng)：“武鋼現(xiàn)在整個的生產(chǎn)過程也全部是自動化控制，從產(chǎn)品的研發(fā)、原材料的購買到生產(chǎn)過程、人員配置、工資標準再到產(chǎn)品的銷售、價格等，都完全進入了我們的ERP自動化控制系統(tǒng)，都可以據(jù)此調(diào)查出來，并提供相應(yīng)的證據(jù)，比如我們的產(chǎn)品是怎么研發(fā)出來的，哪里買的原材料，我們支付了多少人工成本，銷售品種、總量及利潤是多少，都是可以在ERP系統(tǒng)里查到，也就是說我們的整個生產(chǎn)過程是有記載的，可以拿出非常有力的證據(jù)做出回應(yīng)。”“如果說我們對美國傾銷了鋼鐵產(chǎn)品，那應(yīng)該是我低于成本價賣給你，但根據(jù)我們的數(shù)據(jù)顯示，就完全可以推翻這一無理指控。之前美國多次試圖采用鋼鐵的反傾銷手段同我們打官司老打不贏，這就是原因所在。”孫勁說。
針對指控中的盜取商業(yè)機密，孫勁則表示：“鋼鐵產(chǎn)品是較為成熟的產(chǎn)品，根本不存在所謂的知識產(chǎn)權(quán)糾紛。更何況，這一說法毫無事實根據(jù)。武鋼有自己的研究院，所有產(chǎn)品的研發(fā)、專利申請包括研究報告，我們都有，而且都是可以提供出有力的證據(jù)。到目前為止，調(diào)查還沒有開始進行，到時我們會出示相應(yīng)的證據(jù)材料。”
在此次被提出三項指控的寶鋼，在其官網(wǎng)發(fā)布了一則聲明，明確表示：“在2009年寶鋼即建成了多功能超高強度鋼生產(chǎn)專用線，為寶鋼開發(fā)和生產(chǎn)雙相鋼奠定了基礎(chǔ)，并通過了多家汽車主機廠和零部廠的材料認證。”
寶鋼集團法務(wù)部部長沈雁在此前的央視采訪中表示：“寶鋼已經(jīng)把所有需要的材料收集完畢，從研發(fā)到發(fā)過的大量論文、自己的科研成果、在會議上做過的一些報告，以及汽車廠商對于我們材料認證通過的一些決定，全部做了收集，應(yīng)該說寶鋼已經(jīng)做好了充分的應(yīng)訴準備工作。”
值得一提的是，根據(jù)指控的相關(guān)內(nèi)容，作為行業(yè)重要組織的中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會也被美國鋼鐵公司認作是“壟斷組織”。
對于這一說法，楊晨提出了自己的反駁意見。他表示，協(xié)會作為行業(yè)組織，美國也有鋼鐵工業(yè)聯(lián)合會，也有其他各種產(chǎn)品協(xié)會，協(xié)會并不具有任何引導(dǎo)和控制出口價格、數(shù)量的職能，從事實上來說，也根本做不到。中國鋼鐵企業(yè)體量比較巨大，是經(jīng)過多年的充分的市場競爭發(fā)展壯大起來的，再者，鋼協(xié)既沒有股權(quán)，也沒有管理權(quán)，說中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會是壟斷組織這個說法根本不成立。
“從已經(jīng)掌握的信息看，美國鋼鐵公司的指控不成立。如果美國國際貿(mào)易委員會能夠公正審理，中方勝訴的幾率還是很大的。當然，目前不能完全排除其他因素的影響。”楊晨說。為何是現(xiàn)在？
“2015年，中國出口美國的鋼材產(chǎn)品只有240萬噸，碳鋼和合金鋼又只是其中的一部分，而美國一年的進口量是4000萬噸，拿這區(qū)區(qū)200多萬噸來挑起是非，這是愚蠢的作為。”冶金規(guī)劃研究院院長李新創(chuàng)的語氣里都是憤怒和不平。
李新創(chuàng)認為，有市場需求就是好產(chǎn)品，就代表了競爭力。美國的反復(fù)調(diào)查，事實上早已表現(xiàn)出了對中國鋼鐵的極大偏見。“美國此時提出‘337調(diào)查’，在我們看來實在顯得突兀。”中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會市場調(diào)研部進出口協(xié)調(diào)處的一位負責人則認為，全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)在上個世紀完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從美國為中心轉(zhuǎn)移到了以亞洲為中心。“鋼鐵在美國從70年代就已經(jīng)被作為夕陽產(chǎn)業(yè)，美國對其不投入，不研究，甚至是學校的鋼鐵冶金專業(yè)都已經(jīng)成為混合大專業(yè)，不再設(shè)立細分專業(yè)。美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)自身的落寞，才是發(fā)起調(diào)查的最根本原因。事實上，相較于新興產(chǎn)業(yè)這樣的知識產(chǎn)權(quán)糾紛熱地，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)糾紛向來極少。”他說。
這位負責人所說的“突兀”，在代理寶鋼、武鋼、首鋼三家企業(yè)的律師楊晨看來，還體現(xiàn)在這次“337調(diào)查”本身的特殊性上。
事實上，“337調(diào)查”主要是針對于知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)的貿(mào)易爭端，盜取商業(yè)機密是比較常見的指控，但反壟斷（針對第一項指控）和反規(guī)避（針對第三項指控）本身不在美國國際貿(mào)易委員會的傳統(tǒng)管轄范圍內(nèi)。
“反壟斷一般是由美國的司法部或者是由聯(lián)邦法院管轄，美國國際貿(mào)易委員會介入反壟斷調(diào)查在歷史上是第一次，這在歷史上是第一次，反規(guī)避問題傳統(tǒng)意義上則是由商務(wù)部立案調(diào)查。雖然對于337調(diào)查范圍的規(guī)定比較寬泛，并不排除知識產(chǎn)權(quán)以外的調(diào)查權(quán)限，但我們認為如果不是由美國國際貿(mào)易委員會來介入這件本身并不專長的事情，會更合理一些。”楊晨向經(jīng)濟觀察報表示，“這次的‘337調(diào)查’本來就不應(yīng)該立案，美國國際貿(mào)易委員會存在審查標準太低的問題。從立案的角度，我們認為美國已經(jīng)具有一定程度的貿(mào)易保護傾向了。”
政治因素則被認為是此次“337調(diào)查”的另一個重要背景。美國國際貿(mào)易委員會由6個委員組成，3個是民主黨，3個是共和黨。“今年恰逢大選年。在一定程度上，不排除美國國際貿(mào)易委員會會考慮黨派的利益。當然，從美國的法律角度，對于美國國際貿(mào)易委員會的不公正裁決，可以上訴到美國的法院。”楊晨說。
楊晨介紹，回顧過去，貿(mào)易領(lǐng)域的爭端與美國大選一直如影隨行。大選年必有大案，2004年，2008年，2012年，均是如此。如今大選在即，美國國內(nèi)對于中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)并不友好的氛圍的確具有存在的合理性。
“除此之外，對于入世進入15個年頭的中國來說，今年也是特殊的一年。”楊晨表示，根據(jù)WTO中國入世議定書的15條，各個國家應(yīng)該承認中國的市場經(jīng)濟地位，或者放棄在反傾銷當中對中國適用替代國的方法，“美國和歐盟一些國家的產(chǎn)業(yè)原本不希望各自政府履行WTO的有關(guān)承諾，在這個時候提起訴訟，也是對政府的一種施壓。”中國鋼鐵的夾縫
15個月之后，也就是2017年8月左右，針對中國鋼鐵國際貿(mào)易的首個“337調(diào)查”將會經(jīng)歷初裁、終裁，最終將結(jié)果遞交美國總統(tǒng)。“從我們目前的分析來看，已經(jīng)不能排除美國貿(mào)易保護的動機，美國公司試圖借337程序?qū)ψ陨砗退谛袠I(yè)形成保護。如果在中國鋼鐵企業(yè)反駁證據(jù)有力的情況下，美國國際貿(mào)易委員會最終做出不公正裁決，那么就可以視為濫用貿(mào)易救濟措施的行為了。”楊晨向經(jīng)濟觀察報表示。
2016年前4個月，中國鋼鐵對美國的出口量只有37萬噸。照此規(guī)模，今年的對美出口量很有可能連200萬噸都難以突破。盡管基于區(qū)位導(dǎo)致的物流成本原因，對美國、歐洲地區(qū)的鋼鐵貿(mào)易一直都不是中國鋼鐵出口的大頭，但過去數(shù)年這兩個地區(qū)近年時而上漲、時而下滑、總量不大的出口依然能夠直觀反映出中國鋼鐵貿(mào)易身處的微妙國際環(huán)境。
2015年，中國對美出口鋼材240萬噸，對歐洲出口950萬噸，而這一年美國每年鋼材進口用量在4000多萬噸，歐洲過去一年的內(nèi)部鋼材貿(mào)易量則有一億多噸。
美國和歐洲的出口量有可能會持續(xù)萎縮。在這兩個貿(mào)易爭端的最主要是非之地，中國鋼鐵幾乎快要被積壓地失去了存在感。不過，中國鋼鐵的出口總量依然在上漲。2011年，中國鋼材出口量是0.49億噸，2015年達到1.1億噸，從絕對值看，“十二五”期間，每一年中國鋼鐵的出口量都以不小的幅度在增長，其中，2014年出口更是同比增幅達到60%。
在這期間，中國鋼鐵國際貿(mào)易的摩擦次數(shù)伴隨著這組數(shù)字在同步上升，“政府補貼”、“政府干預(yù)”、“中國鋼鐵威脅論”也隨之出籠。
2015年，針對中國鋼鐵的貿(mào)易救濟調(diào)查達到37起，達到歷史之最，而令各界深感不安的“337調(diào)查”最終在2016年的年中被“恰逢其時”地提出。
根據(jù)機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，今年前4個月，中國鋼材出口累計3700萬噸，累計同比增長7.3%。按照這一形勢，2016年中國鋼材出口用量還將再創(chuàng)新高。而針對中國鋼鐵的“不友好”行為不出意外，也將持續(xù)居高不下。
中國鋼鐵出口增長的背后有著鋼鐵行業(yè)乃至中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然。業(yè)內(nèi)人士表示，長期以來，中國政府一直不鼓勵鋼鐵的大量出口，一個重要的原因是在于，鋼鐵是高耗能高污染行業(yè)，大量的生產(chǎn)和出口，對于本國經(jīng)濟并非全是好處。
我的鋼鐵網(wǎng)進出口分析師張曉麗認為，價格主導(dǎo)的因素，讓中國鋼鐵在國際市場旗開得勝，出口量一再沖高。“這也是迫于國內(nèi)市場空間收窄的壓力，國際市場成為中國鋼鐵企業(yè)化解產(chǎn)能的另外一個出口。”張曉麗說。
不過，眼下中國鋼鐵的出口利潤也未見得很高。分析機構(gòu)透露，今年三四月國內(nèi)鋼價陡然上漲之際，鋼鐵外貿(mào)甚至出現(xiàn)了不少“毀單”的現(xiàn)象。也就是說，鋼鐵出口的利潤沒有想象中那么高。“鋼鐵外貿(mào)的利潤沒有想象地那么高，但企業(yè)產(chǎn)能過剩，國內(nèi)需求和價格又不盡人意，這樣出口的動力會一直存在。目前來看，價格依然是中國鋼鐵在國際市場的最重要籌碼。”一位鋼鐵企業(yè)人士如是說。