就部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)實(shí)施產(chǎn)能等量或減量置換答記者問(wèn)
7月11日，工業(yè)和信息化部印發(fā)了《關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），以及《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。日前，工業(yè)和信息化部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提問(wèn)。
一、請(qǐng)介紹下《通知》和《辦法》出臺(tái)的背景。
答：當(dāng)前，我國(guó)部分行業(yè)供過(guò)于求矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過(guò)剩，特別是鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行業(yè)行業(yè)尤為突出，產(chǎn)能利用率均在75%以下，明顯低于正常水平。值得關(guān)注的是，近年來(lái)這些行業(yè)產(chǎn)能盲目擴(kuò)張勢(shì)頭強(qiáng)勁，新增產(chǎn)能速度遠(yuǎn)大于淘汰產(chǎn)能速度，直接加劇了產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2011-2012年全國(guó)新投產(chǎn)煉鋼產(chǎn)能約1.25億噸。而同期淘汰煉鋼產(chǎn)能約3700萬(wàn)噸，新增產(chǎn)能近9000萬(wàn)噸。這些行業(yè)產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，不僅帶來(lái)了產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還導(dǎo)致能源、資源消耗大幅增加，污染物排放增長(zhǎng)過(guò)快，引發(fā)不少地區(qū)霧霾頻發(fā)等環(huán)境問(wèn)題。
國(guó)務(wù)院高度重視部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩和盲目擴(kuò)張問(wèn)題，并就嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能和實(shí)施產(chǎn)能置換提出了明確要求。《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)）明確，嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)）提出，嚴(yán)格控制“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能，新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目要實(shí)行等量或減量置換。
在2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕7號(hào)）中，就已提出產(chǎn)能等量或減量置換。但由于沒(méi)有明確要求和可操作的路徑，各地在執(zhí)行中標(biāo)準(zhǔn)不一，程序不夠規(guī)范，甚至存在多次置換的問(wèn)題，沒(méi)有達(dá)到控制產(chǎn)能總量、遏制盲目擴(kuò)張的目的。
為了把國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)和37號(hào)文件有關(guān)產(chǎn)能置換的要求落到實(shí)處，工業(yè)和信息化部在前一階段工作的基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)施產(chǎn)能等量或減量置換相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真研究，經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)，研究制定《辦法》并印發(fā)了《通知》，目的就是明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序和要求，將產(chǎn)能等量或減量置換落實(shí)到位，堅(jiān)決遏制盲目擴(kuò)張。
二、《通知》和《辦法》的主要內(nèi)容是什么？
答：《通知》對(duì)產(chǎn)能置換工作進(jìn)行總體部署和安排，要求各地要高度重視，將其作為加快淘汰落后產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾、改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施，加強(qiáng)與發(fā)展改革、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)溝通和銜接，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格核實(shí)把關(guān)，確保置換項(xiàng)目真實(shí)、產(chǎn)能合理、淘汰期限明確，認(rèn)真做好置換方案核實(shí)確認(rèn)、公告公示和監(jiān)督落實(shí)等工作。
《辦法》共六章二十條，主要從操作層面對(duì)產(chǎn)能置換提出了相關(guān)要求。第一章，明確了實(shí)施產(chǎn)能置換目的、原則和范圍。第二章，明確了置換產(chǎn)能來(lái)源和指標(biāo)換算方法，以及京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域減量置換的具體標(biāo)準(zhǔn)。第三章，明確了支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，鼓勵(lì)地方探索實(shí)施置換指標(biāo)交易。第四章，明確了產(chǎn)能置換方案的主要內(nèi)容，以及方案制訂、核實(shí)確認(rèn)和公示公告的程序和要求。第五章，明確了置換方案監(jiān)督落實(shí)的相關(guān)措施。第六章，明確了《辦法》適用于各類所有制企業(yè)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況適時(shí)修訂。
三、將實(shí)施產(chǎn)能等量或減量置換作為化解產(chǎn)能過(guò)剩的一項(xiàng)重要措施，有什么樣的考慮？
答：當(dāng)前，化解產(chǎn)能過(guò)剩工作的首要任務(wù)是把產(chǎn)能盲目擴(kuò)張的勢(shì)頭壓下去，嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，而實(shí)施產(chǎn)能等量或減量置換是其中的重要環(huán)節(jié)。在工作方式方法上，不能只用“堵”的辦法，而要“疏”、“堵”結(jié)合、多措并舉。
一方面，要“堵住入口”。在這個(gè)方面，國(guó)家已出臺(tái)了非常嚴(yán)格的措施。2013年5月，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)通知（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕892號(hào)），要求各地政府、有關(guān)部門(mén)嚴(yán)禁核準(zhǔn)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，堅(jiān)決停建違規(guī)在建項(xiàng)目并進(jìn)行清理。國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)文件對(duì)這兩項(xiàng)工作提出了更加細(xì)化的要求，堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張勢(shì)頭。
另一方面，也要“預(yù)留出路”。要考慮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和布局調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要，統(tǒng)籌淘汰退出與轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)的積極性、主動(dòng)性。實(shí)施產(chǎn)能等量或減量置換，是一項(xiàng)給“出路”的政策，既有利于淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，又有利于推動(dòng)存量產(chǎn)能調(diào)整升級(jí)和布局優(yōu)化，特別是控制產(chǎn)能總量，避免出現(xiàn)“越淘汰越過(guò)剩”，緩解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與淘汰落后產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾，推動(dòng)工作盡快取得實(shí)效。
四、實(shí)施產(chǎn)能置換應(yīng)把握的主要原則是什么？
答：一是堅(jiān)持控制總量和優(yōu)化存量相結(jié)合。按照疏堵結(jié)合、嚴(yán)禁新增的思路，要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)所有新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目，必須制定產(chǎn)能置換方案，滿足等量或減量置換的要求，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能總量控制。同時(shí)，指導(dǎo)地方加快淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，為實(shí)施新項(xiàng)目騰出資源、環(huán)境容量和市場(chǎng)空間，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)升級(jí)。
二是堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。按照發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的要求，在產(chǎn)能置換工作中，鼓勵(lì)各地探索實(shí)施政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)能指標(biāo)交易，發(fā)揮市場(chǎng)作用，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，提高資源配置效率。
三是堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮和區(qū)別對(duì)待相結(jié)合。考慮不同地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)、環(huán)境容量等差異，對(duì)產(chǎn)能置換實(shí)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換，其他地區(qū)實(shí)施等量置換。
五、是不是近年來(lái)淘汰的產(chǎn)能都可用于新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目產(chǎn)能置換？
答：為防止鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能進(jìn)一步擴(kuò)張，控制產(chǎn)能總量，《辦法》明確只有2013年度及以后列入工業(yè)和信息化部公告的企業(yè)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，才可用于新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目產(chǎn)能置換，且不得重復(fù)使用。另外，為體現(xiàn)政策公平性，加強(qiáng)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的銜接，《辦法》規(guī)定已超過(guò)國(guó)家明令淘汰期限的落后產(chǎn)能，不得用于產(chǎn)能置換。
六、為什么要實(shí)施產(chǎn)能置換指標(biāo)交易？有什么措施來(lái)推進(jìn)？
答：在當(dāng)前部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的現(xiàn)狀下，既要通過(guò)實(shí)施產(chǎn)能等量減量置換，防止無(wú)序擴(kuò)張，又要考慮地方利用自身優(yōu)勢(shì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的合理訴求。比如，A省具備發(fā)展鋼鐵的條件，但沒(méi)有那么多落后和過(guò)剩的產(chǎn)能可淘汰來(lái)滿足等量或減量的要求，而B(niǎo)省有大量的鋼鐵產(chǎn)能需要淘汰，積累了大量的產(chǎn)能置換指標(biāo)，但本身又不大可能上鋼鐵項(xiàng)目。如果給A、B兩省留出一個(gè)通道，實(shí)施產(chǎn)能置換指標(biāo)交易，一方面解決了A省產(chǎn)能置換指標(biāo)不足的問(wèn)題，滿足全國(guó)整體上不新增產(chǎn)能的要求，另一方面B省可通過(guò)交易籌集資金，用于安置職工、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等。此外，在一定程度上也有利于全國(guó)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和優(yōu)化。
為此，根據(jù)國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)文件要求，《辦法》明確提出，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢(shì)企業(yè)和更具比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)集中。鼓勵(lì)各地積極探索實(shí)施政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)能置換指標(biāo)交易。為推進(jìn)產(chǎn)能置換指標(biāo)交易，《辦法》進(jìn)一步明確了相關(guān)措施：一是各省級(jí)工業(yè)和信息化主管部門(mén)組織協(xié)調(diào)產(chǎn)能置換指標(biāo)交易，并制定具體交易實(shí)施辦法，報(bào)省級(jí)政府同意后執(zhí)行。二是工業(yè)和信息化部搭建全國(guó)產(chǎn)能置換指標(biāo)供需信息平臺(tái)，為產(chǎn)能置換提供信息服務(wù)，并探索建立全國(guó)產(chǎn)能置換指標(biāo)交易平臺(tái)。
七、為何要制訂產(chǎn)能置換方案并進(jìn)行確認(rèn)？如何理解置換方案確認(rèn)與項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）的關(guān)系？
答：按照國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)文件，制定產(chǎn)能置換方案是鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的必要條件，主要目的是明確置換項(xiàng)目和產(chǎn)能，確保新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目不會(huì)新增產(chǎn)能。確認(rèn)置換方案不是許可，而是核實(shí)置換項(xiàng)目真實(shí)性和產(chǎn)能合理性，并按期納入淘汰計(jì)劃，通過(guò)公告的形式監(jiān)督落實(shí)淘汰，以防產(chǎn)能置換打折扣、不落實(shí)。
置換方案確認(rèn)不能代替項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）。項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）仍需按照現(xiàn)行的投資項(xiàng)目核準(zhǔn)相關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。
八、為何水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換方案由地方確認(rèn)，而鋼鐵、電解鋁行業(yè)產(chǎn)能置換方案由工業(yè)和信息化部確認(rèn)？
答：水泥、平板玻璃是區(qū)域性產(chǎn)品。2013年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》對(duì)這兩個(gè)行業(yè)項(xiàng)目投資管理作出調(diào)整，水泥項(xiàng)目由省級(jí)政府核準(zhǔn)、平板玻璃項(xiàng)目不再核準(zhǔn)。為與項(xiàng)目投資管理相適應(yīng)，落實(shí)省級(jí)政府主體責(zé)任，將國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)文件明確的由工業(yè)和信息化部確認(rèn)并公告產(chǎn)能置換方案，調(diào)整為由省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)確認(rèn)并報(bào)省級(jí)人民政府公告。
鋼鐵、電解鋁行業(yè)項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限目前仍在國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)，與此相適應(yīng)，置換方案暫由工業(yè)和信息化部確認(rèn)。隨著政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄調(diào)整，這兩個(gè)行業(yè)置換方案確認(rèn)也會(huì)作出相應(yīng)調(diào)整。
置換方案確認(rèn)權(quán)下放省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)，并不是放任不管，而是明確了相關(guān)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致，并從強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的角度提出了相關(guān)措施，利用社會(huì)公眾力量來(lái)監(jiān)督落實(shí)。一是明確了可用來(lái)置換的淘汰指標(biāo)范圍、產(chǎn)能換算標(biāo)準(zhǔn)，并向全社會(huì)公開(kāi)。二是明確了產(chǎn)能置換方案制定、核實(shí)確認(rèn)和公告的程序和要求，工業(yè)和信息化部還要組織抽查。三是明確了工作責(zé)任，要求相關(guān)人員要對(duì)置換項(xiàng)目真實(shí)性、產(chǎn)能合理性和淘汰時(shí)限負(fù)責(zé)。
九、產(chǎn)能置換方案制定和確認(rèn)的程序是什么？
答：首先，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目企業(yè)，按照《通知》相關(guān)要求，制定產(chǎn)能置換方案，明確淘汰項(xiàng)目和新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目基本情況。若涉及跨省（區(qū)、市）產(chǎn)能置換指標(biāo)交易的，還需提供指標(biāo)出讓方省級(jí)政府確認(rèn)意見(jiàn)，以及供需雙方省級(jí)工業(yè)和信息化主管部門(mén)確認(rèn)完成交易的意見(jiàn)。
其次，省級(jí)工業(yè)和信息化主管部門(mén)核實(shí)。主要是確保產(chǎn)能置換方案中的淘汰項(xiàng)目真實(shí)、產(chǎn)能合理，明確淘汰期限。
最后，省級(jí)人民政府或工業(yè)和信息化部確認(rèn)和公告。水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換方案，經(jīng)省級(jí)工業(yè)和信息化部門(mén)核實(shí)確認(rèn)后，報(bào)省級(jí)人民政府最終確認(rèn)并向社會(huì)公告，同時(shí)報(bào)工業(yè)和信息化部發(fā)布。鋼鐵、電解鋁行業(yè)產(chǎn)能置換方案，經(jīng)省級(jí)工業(yè)和信息化部門(mén)核實(shí)確認(rèn)后，報(bào)省級(jí)人民政府向社會(huì)公示，同時(shí)報(bào)工業(yè)和信息化部。工業(yè)和信息化部組織專家進(jìn)行復(fù)核，對(duì)確認(rèn)的產(chǎn)能置換方案向社會(huì)公告。
十、如何保證產(chǎn)能置換方案得到很好地落實(shí)？
答：實(shí)施產(chǎn)能等量減量置換的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是抓好置換方案的落實(shí)?！掇k法》主要考慮利用現(xiàn)有的淘汰落后產(chǎn)能工作機(jī)制，通過(guò)公告置換方案、淘汰名單，最大限度做到信息公開(kāi)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)媒體等監(jiān)督作用，推動(dòng)置換方案落實(shí)。
一是工業(yè)和信息化部或省級(jí)人民政府需對(duì)確認(rèn)和產(chǎn)能置換方案發(fā)布公告，讓社會(huì)各方面掌握淘汰項(xiàng)目名稱、主體設(shè)備、產(chǎn)能及淘汰時(shí)限，并實(shí)時(shí)監(jiān)督。
二是各省級(jí)工業(yè)和信息化主管部門(mén)，按照《關(guān)于印發(fā)淘汰落后產(chǎn)能工作考核實(shí)施方案的通知》（工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2011〕46號(hào)）要求，將置換方案中的全部淘汰項(xiàng)目，列入年度淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，并向社會(huì)發(fā)布公告，組織拆除主體設(shè)備（生產(chǎn)線）。
三是工業(yè)和信息化部對(duì)各地確認(rèn)的置換方案進(jìn)行抽查，并組織淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組成員單位，對(duì)各地用于產(chǎn)能置換的淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能情況進(jìn)行檢查，并公開(kāi)檢查結(jié)果。
十一、產(chǎn)能等量或減量置換是否會(huì)長(zhǎng)期地實(shí)施下去？
答：產(chǎn)能等量或減量置換是在當(dāng)前部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的情況下，國(guó)家為嚴(yán)禁新增產(chǎn)能、控制產(chǎn)能總量、逐步化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾出臺(tái)的一項(xiàng)過(guò)渡性措施，而不是永久性政策。為做好與國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)文件的銜接，《辦法》明確產(chǎn)能等量或減量置換實(shí)施期限暫定至2017年底，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況適時(shí)修訂。